Ari-Pekka Jämsen: EU-Kiina-kauppasuhde murroksessa

EU tarvitsee Kiina-politiikkaansa uudenlaisen lähestymistavan, joka pyrkii vahvistamaan taloudellista kumppanuutta, mutta samalla tunnustaa Kiinan talousjärjestelmän aiheuttamat haasteet ja pyrkii niiden ratkaisuun, kirjoittaa EK:n Kiina-asiantuntija Ari-Pekka Jämsen Ekonomiska Samfundets Tidskrift -julkaisussa.

Kiinan-kauppaan ja maan valtiojohtoiseen talousjärjestelmään liittyvät kysymykset ovat saaneet Suomessakin yhä enemmän huomiota USA:n ja Kiinan välisen kauppasodan myötä. Päähuomio mediassa on kohdistunut pitkälti Presidentti Trumpin Kiina-politiikkaan, jonka keskiössä ovat olleet kauppataseen epätasapainon lisäksi muun muassa suurvaltojen välinen teknologiakilpailu sekä yhdysvaltaisyritysten markkinoillepääsyyn, teollis- ja tekijänoikeuksien suojaan ja Kiinan teollisuuspolitiikkaan liittyvät ongelmat.

Samalla keskustelu on siirtynyt realistisempaan suuntaan myös Euroopassa. Euroopan komissio julkaisi maaliskuussa strategisen katsauksen EU:n ja Kiinan suhteisiin, jossa se esitteli 10 konkreettista toimenpidettä Kiina-politiikkansa tavoitteiden saavuttamiseksi. Tavoitteet ovat kolmijakoiset: samalla kun EU:n pyrkii syventämään yhteistyötä Kiinan kanssa yhteisten etujen ajamiseksi, sen on kyettävä lisäämään taloudellisten suhteiden vastavuoroisuutta sekä vahvistamaan omaa politiikkaansa ja teollista perustaansa uusiin realiteetteihin sopivaksi. Toimintaympäristön muutosta kuvaa komission esittämä määrittely, jonka mukaan Kiina on nyt yhteistyö- ja neuvottelukumppanin lisäksi myös järjestelmätason kilpailija.

Miten EU asemoituu muutokseen?

Euroopan Kiina-politiikan muutokseen, tavoitteisiin ja toimenpide-ehdotuksiin liittyvistä avauksista ei ole ollut pulaa. Kortensa ovat kantaneet kekoon EU:n lisäksi erinäiset ajatushautomot, elinkeinoelämän järjestöt, ministeriöt ja median edustajat. Yhteinen nimittäjä sekä EU:n sisällä että Yhdysvaltojen kanssa on löytynyt Kiinan järjestelmään liittyvien haasteiden määrittelystä. Atlantin molemmin puolin jaetaan huoli Kiinan talousjärjestelmän tuottamista ongelmista. Kiinan syrjii ulkomaalaisia yrityksiä erilaisin käytäntein ja rajoituksin, eikä vastavuoroisuus toteudu Kiinan ja sen merkittävimpien kauppakumppanien välisessä kaupassa. Mielipiteet kuitenkin eroavat siinä, miten näihin ongelmiin tulisi hakea ratkaisua. Vaikka Trumpin hallinnon Kiinalle asettamat yksipuoliset tullit nähdään EU:ssa vahingollisena ja vääränä lähestymistapana, myös jäsenmaiden välille on muodostunut jakolinjoja esimerkiksi kilpailu- ja valtiontukisääntöjen höllentämisen suhteen.

Yhdysvaltojen tapaan myös EU:ssa on turhauduttu Kiinan reformilupausten ja niiden toimeenpanon väliseen epäsuhtaan. Vaikka Kiinassa on viime vuosina muun muassa alennettu monien tuotteiden tulleja ja avattu joitain talouden sektoreita ulkomaalaisille yrityksille, uudistusten nähdään olleen liian vähän, liian myöhään. Tietyillä toimialoilla tilanteen nähdään jopa kehittyvän päinvastaiseen suuntaan; Kiinassa toimivan EU:n kauppakamarin tänä vuonna julkaiseman yritysten luottamuskyselyn mukaan jopa 47% vastaajista uskoo sääntelyesteiden kasvavan seuraavan viiden vuoden aikana¹.

Yrityksissä herättää yhä enenevissä määrin huolta myös politiikan kasvava rooli liike-elämässä. Presidentti Xin tavoitteena on, että kommunistinen puolue integroituu yhteiskunnan ja talouden jokaiselle osa-alueelle. Esimerkiksi vaatimus puoluesolujen roolin vahvistamisesta yrityksissä ja ensi vuonna toimeenpantava yritysten sosiaalinen pisteytysjärjestelmä voivat heikentää yksityisten ja ulkomaisten yritysten mahdollisuutta tehdä itsenäisiä päätöksiä. Vaikka ideologia on ollut aina läsnä Kiinan kommunistisen puolueen toiminnassa, voidaan viime vuosien kehitystä kuvata eräänlaisena ideologian paluuna, joka kantaa kaikuja menneiltä vuosikymmeniltä. Huoli toimintaympäristön kehityksen suunnasta on kasvanut.

EU:n tähänastisella kauppapolitiikalla on nähty olleen vain rajallinen vaikutus Kiinan toimintatapoihin ja on selvää, että suhteen nykytilanne on kestämättömällä pohjalla. EU:n on kyettävä löytämään keinoja pelikentän tasaamiseksi.

Potentiaalin hyödyntäminen edellyttää markkinoiden avaamista

Kiina on Suomelle ja EU:lle tärkeä kauppakumppani. Suomalaisyritykset ovat investoineet Kiinaan noin 11 miljardia euroa ja työllistävät Kiinassa noin 60 000 ihmistä. Kiina nousi viime vuonna Suomen tavarakaupan viidenneksi tärkeimmäksi vientimarkkinaksi Saksan, Ruotsin, Yhdysvaltojen ja Alankomaiden jälkeen. Vienti kasvoi edellisvuoteen verrattuna 4 prosenttia ja oli arvoltaan noin 3,5 miljardia euroa. Tuonnin arvo oli 4,6 miljardia euroa². Palvelukauppa on sen sijaan ollut vuosien varrella pitkälti ylijäämäistä; viime vuonna palveluviennin arvo Kiinaan oli 1,4 miljardia ja ylijäämää kertyi noin 500 miljoonaa euroa³.

EU on Kiinan suurin ja Kiina EU:n toiseksi suurin kauppakumppani. EU:n ja Kiinan välinen kauppa on kasvanut vuosien 2010 ja 2018 välillä 397 miljardista 604 miljardiin euroon⁴. Kiinan suorat investoinnit Eurooppaan kasvoivat viimeisen kymmenen vuoden aikana 700 miljoonasta 17,3 miljardiin vuonna 2018. Huippunsa kiinalaiset investoinnit saavuttivat vuonna 2016, jolloin ne olivat arvoltaan jopa 37 miljardia euroa. Kiinan kumulatiiviset suorat investoinnit ohittivat ensi kertaa EU:n Kiinaan tekemät investoinnit vuonna 2017. Viime vuonna eurooppalaiset yritykset investoivat Kiinaan 6,1 miljardin euroa⁵.

Siitä huolimatta, että EU:n palveluvienti Kiinaan on kasvanut tällä vuosikymmenellä merkittävästi, sen osuus kokonaisviennistä jäi viime vuonna vain noin 19,5 prosenttiin. Luku on verraten alhainen ottaen huomioon EU:n palveluviennin keskiarvon muihin maihin (32%)⁶. Luku on linjassa sen kanssa, että ulkomaisten yritysten pääsy Kiinan palvelumarkkinoille on verrattain rajoitettua. Sama pätee myös investointeihin. Kiina sijoittui OECD:n vuonna 2018 tuottamassa suorien ulkomaisten investointien avoimuutta mittaavassa indeksissä 62:n maan joukosta sijalle 59⁷. Onkin selvää, että Kiinan talous on edelleen suhteellisen suljettu ja kaupalliset suhteet omaavat potentiaalia. Mahdollisten hyötyjen realisointia rajoittavat kuitenkin merkittävät haasteet.

EU:n Kiina-politiikan prioriteetit

Suomalaisen elinkeinoelämän keskustelussa on noussut esiin monia haasteita, jotka johtavat juurensa Kiinan valtiojohtoisen järjestelmän rakenteista. Taustatyön perusteella elinkeinoelämä on määrittänyt kolme prioriteettialuetta, jotka vaativat samanaikaisesti toteutettavia ratkaisuja Kiinassa, kolmansilla markkinoilla ja kumppanimaiden kanssa sekä EU:ssa. Prioriteetit keskittyvät valtiontukiin ja vientiluottoihin, investointeihin ja julkisiin hankintoihin sekä digitaaliseen talouteen.

Kiinan keskusjohtoinen suunnittelu, valtion vahva kontrolli keskeisistä talouden sektoreista ja rahoituslaitoksista sekä mittava valtiontukien käyttö ilmenevät monin tavoin niin Kiinassa ja EU:ssa kuin myös kolmansilla markkinoilla. Keskeisenä kiistakapulana USA:n ja Kiinan välisessä kauppasodassa on ollut Kiinan teollisuuspoliittinen ohjelma Made in China 2025, jonka puitteissa maa tukee yrityksiään monin eri tavoin. Ohjelman keskeisenä tavoitteena on kotimaisten yritysten markkinaosuuksien kasvattaminen kymmenellä strategisella sektorilla⁸. Ulkomaisissa yrityksissä huolta on aiheuttanut erityisesti se, että markkinaosuuksien pönkittämiseen pyritään kotimaisia yrityksiä suosimalla. Kiinassa toimivan EU-kauppakamarin tuottaman kyselyn mukaan 43% vastaajista on kohdannut ohjelman myötä kasvavaa syrjintää⁹. Nykyisten WTO-sääntöjen puitteissa on kuitenkin ollut haastavaa puuttua valtiontukien väärinkäyttöön. Vaikka WTO:n tuki- ja tasoitustullisopimus velvoittaa jäseniä notifioimaan tukensa, niin monet maat kuten Kiina ovat noudattaneet velvoitetta heikosti. Valtiontukien läpinäkymättömyys ja sääntöjen puutteellinen soveltaminen valtionyrityksiin ovat johtaneet tilanteeseen, jossa järjestelmä ei ole pysynyt kehityksen perässä, eikä tukien väärinkäyttöön usein kyetä puuttumaan esimerkiksi WTO:n riitojenratkaisun kautta.

Kiinan talousjärjestelmän heijastusvaikutukset ovat nähtävissä myös EU:ssa. Teollisuuden laajamittainen subventointi on johtanut ylikapasiteettiin ja polkumyyntiin Euroopassa esimerkiksi teräs- ja alumiiniteollisuudessa. Suomessa ensimmäiset merkit subventoinnin vaikutuksista ovat rantautuneet laivanrakennus ja telekommunikaatiosektoreille, joissa ne ovat ilmenneet merkittävinä eroina suomalais- ja kiinalaisyritysten tuotteiden hinnoissa. Kiina subventoi lisäksi yrityksiään myös viennin- ja kehitysrahoituksessa, joissa se ei ole länsimaiden tavoin sidottu OECD:n standardeihin. Tämä asettaa kiinalaisyritykset etulyöntiasemaan OECD-maihin nähden. Esimerkiksi kehittyville markkinoille tarjottavassa asiakasrahoituksessaan kiinalaiset toimijat voivat soveltaa jopa kolmen vuoden korottomia maksuaikoja. Kiina siis pyrkii teollisuuspolitiikkaansa hyödyntäen valloittamaan tulevaisuudessa markkinoita myös monilla suomalaisyritysten erityisosaamisalueilla. Tähän haasteeseen vastaaminen onkin tulevaisuudessa yksi Euroopan unionin ja Suomen kauppa- ja elinkeinopolitiikan tärkeimpiä kysymyksiä.

Toisena prioriteettialueena ovat yritysten haasteet investoinneissa ja julkisissa hankinnoissa. Samalla kun EU:n markkinat ovat pitkälti avoinna kiinalaisille investoinneille ja tarjoajille, eurooppalaiset yritykset kohtaavat merkittäviä kaupanesteitä Kiinassa. Kiinaan keskittyvä ajatushautomo Merics on esittänyt, että vuosien 2000 ja 2017 välisenä aikana 75% Kiinan EU-maihin tekemistä yli miljardin dollarin arvoisista yritysostoista ei olisi voitu toteuttaa toisin päin¹⁰. Vaikka joillakin aloilla, kuten kosmetiikka-, auto- ja finanssisektoreilla on viime aikoina tapahtunut edistystä markkinoillepääsyssä, niin samalla esimerkiksi lääke- ja telekommunikaatiosektoreilla on otettu takapakkia. Lisäksi yritykset kohtaavat ongelmia muun muassa erinäisiin hallinnollisisiin prosesseihin, mielivaltaiseen sääntöjen toimenpanoon ja teknologian pakkosiirtoon liittyen. Korkean teknologian aloilla Kiinassa toimivista eurooppalaisyrityksistä 20% raportoi viime vuonna tilanteista, joissa niiltä vaadittiin teknologian pakkosiirtoa edellytyksenä markkinoillepääsystä¹¹.

EU on avannut omia julkisia hankintojaan ulkomaisille yrityksille WTO:n julkisten hankintojen sopimukseen liittymisen lisäksi myös kahdenvälisten sopimusten kautta. Sen sijaan Kiinan julkisia hankintoja koskeva lainsäädäntö syrjii ulkomaisia yrityksiä monin eri tavoin, sekä oikeudellisesti että tosiasiallisesti, joko suoraan markkinoita sulkemalla ja rajoittamalla tai esimerkiksi suosimalla hankinnoissaan kotimaisia tuotteita ja innovaatioita. Kiinan liittyessä WTO:n jäseneksi vuonna 2001, se lupasi liittyä WTO:n julkisten hankintojen sopimukseen (GPA) mahdollisimman pian. Lupauksista huolimatta Kiina ei ole vielä tehnyt kattavaa tarjousta, joka takaisi GPA-sopimuksen muille osapuolille vastavuoroisen markkinoillepääsyn. WTO:lle vuonna 2016 toimittamansa datan perusteella Kiinan julkisten hankintojen vuotuinen markkina-arvo oli noin 400 miljardia euroa¹², kun taas EU:n julkisten hankintojen kokoluokaksi on arvioitu noin 2,4 biljoonaa euroa¹³. Ero selittyy sillä, että suuret Kiinan keskushallinnon infrastruktuuriprojektit, jotka teetetään valtionyhtiöiden toimesta, eivät sisälly tähän lukuun.

Perinteisen tavarakaupan sijaan globaalia kauppaa määrittävät yhä enemmän digitaaliset hyödykkeet, palvelut ja rajat ylittävät tietovirrat. Käynnissä oleva muutos koskettaa myös perinteisiä teollisuudenaloja, joiden toiminnassa korostuvat palveluiden rooli, digitaaliseen murrokseen liittyvät teknologiat sekä tiedon liikkuvuus. Suomalaiset yritykset voivat esimerkiksi hoitaa ulkomaille myytyjen laitteidensa päivityksen tai asiakkaitaan koskevat tiedon käsittelyn Suomesta käsin, jolloin on olennaista, että tietoa voidaan liikuttaa rajojen yli molempiin suuntiin. Samaan aikaan on kuitenkin syntynyt uudenlaisia kaupanesteitä. Esimerkiksi Kiinassa vuonna 2017 voimaan astunut kyberturvallisuuslaki asettaa rajoituksia tiedon liikkuvuudelle maan ulkopuolelle sekä vaatimuksia sensitiivisen datan säilyttämiseksi Kiinassa. Tiedon vapaan liikkuvuuden turvaaminen on olennaista, jotta yritykset voivat hyödyntää täysimääräisesti digitalisaation tarjoamat hyödyt. Tiedon paikallistamisvaatimukset voivat esimerkiksi johtaa siihen, että myös työpaikat siirtyvät kyseessä oleville markkinoille.

Ratkaisut suhteen tasapainottamiseksi

Konkreettisten ratkaisujen löytämiseksi on tarpeen muodostaa ja ylläpitää yhteistä tilannekuvaa sekä yritysten että valtionhallinnon kohtaamista haasteista ja mahdollisuuksista. Elinkeinoelämän ja viranomaisten on kyettävä jakamaan tietoa ja etsimään yhteisiä ratkaisuja kaikilla tasoilla – jäsenmaissa, EU-tasolla ja kumppanimaiden kanssa – paremman päätöksenteon mahdollistamiseksi. Vaikka työhön on jo tartuttu Suomessa ja Euroopassa, on selvää, että toimintaympäristön nopean muutoksen vuoksi työ ei missään nimessä ole valmis. Päinvastoin, yhteistyön tarve tulee kasvamaan entisestään, kun taloudelliset kysymykset linkittyvät yhä enemmän turvallisuusulottuvuuden kanssa. EU:n yhtenäisyyden ja strategisen lähestymistavan merkitys korostuu.

EU-Kiina kauppasuhteen vahvistaminen, potentiaalin hyödyntäminen ja vastavuoroisuuden lisääminen edellyttävät EU:lta toimia kolmella saralla. EU:n tulee samanaikaisesti 1) kannustaa Kiinaa toteuttamaan markkinalähtöisiä reformeja 2) tehdä yhteistyötä saman mielisten kumppanien kanssa monenvälisen sääntökehikon, kuten WTO:n vahvistamiseksi ja uudistamiseksi sekä uusien sääntöjen luomiseksi ja 3) toteuttaa EU:ssa toimenpiteitä, joilla pyritään sekä tasoittamaan Kiinan valtiojohtoisesta taloudesta johtuvia negatiivisia vaikutuksia että vahvistamaan EU:n kilpailukykyä.

WTO:n uudistaminen ja sääntöjen tehokas toimeenpano on keskeinen tapa tasapuolisen kilpailun takaamiseksi ja Kiinan kilpailua vääristävien toimien vähentämiseksi. Tavoitteena on tällöin muun muassa WTO:n valtiontukisääntöjen päivittäminen, kauppapoliittisen seurannan ja notifiointimenettelyn vahvistaminen ja yhteisten kanteiden nostaminen WTO:n riitojenratkaisussa. EU:n on myös varmistettava, että sen kilpailu- ja valtiontukilainsäädäntöä sekä tuontisuojainstrumentteja sovelletaan tehokkaasti, jotta Kiinan valtiontukien aiheuttamiin markkinavääristymiin voidaan puuttua sisämarkkinoilla. Samalla on tarkasteltava, ovatko nykyiset instrumenttimme riittäviä vai tulisiko niitä päivittää nykytilanteeseen sopivaksi. EU:n, USA:n ja Japanin sekä muiden kumppanimaiden strateginen yhteistyö on keskeisessä roolissa tavoitteiden ja konkreettisten toimenpiteiden eteenpäin viemiseksi.

EU:n on panostettava Kiinan kanssa käytävien investointisopimusneuvotteluiden etenemiseen. Tänä vuonna järjestetyssä EU-Kiina-huippukokouksessa sovittu tavoite saattaa neuvottelut loppuun vuoteen 2020 mennessä oli askel oikeaan suuntaan. Konkreettisten tavoitteiden asettamiseen on panostettava myös jatkossa. Myös Kiinan saaminen mukaan WTO:n GPA-sopimukseen on säilyttävä prioriteettilistan kärkipäässä. Sopimukset eivät kuitenkaan ole itseisarvo, vaan niiden on oltava kunnianhimoisia ja taattava eurooppalaisyrityksille tasapuolinen markkinoillepääsy ja syrjimätön kohtelu Kiinan markkinoilla. Lisäksi EU:n on perusteltua varmistaa, että sillä on käytettävissä vastaavat instrumentit kuin muillakin arvioida ulkomaisia investointeja tai puuttua valtiontukiin ja markkinoillepääsyyn liittyviin ongelmiin julkisissa hankinnoissa. EU:n on löydettävä keinoja, joilla se voi parantaa vipuvarttaan suhteessa Kiinaan ja siten lisätä mahdollisuuksia eurooppalaisten yritysten etujen ajamiseen.

Lisääntyvät erot digitaalisen talouden sääntely-ympäristössä aiheuttavat taloudellisia ja poliittisia haasteita Kiinassa toimiville yrityksille. Kasvavat haasteet edellyttävät EU:lta proaktiivista politiikkaa, jolla pyritään yhtäältä poistamaan digitaalisen kaupan rajoituksia sekä huolehtimaan EU:n kilpailukyvystä syventämällä ja laajentamalla digitaalisia sisämarkkinoita. Tiedon liikkuvuuteen liittyvät rajoitukset ja paikallistamisvaatimukset vaativat ratkaisuja sekä monen- että kahdenvälisesti. EU:n on edistettävä aktiivisesti ja kunnianhimoisesti WTO:n piirissä käytäviä sähköisen kaupan neuvotteluja sekä sisällytettävä kahdenvälisiin kauppasopimuksiin sääntöjä digitaalisen kaupan kaupanesteiden poistamiseksi. Kilpailua edistävien toimien lisäksi EU:lla on oltava tehokkaita keinoja kyberturvallisuuteen liittyvien riskien ehkäisemiseksi ja lieventämiseksi.

Lopuksi

EU:n Kiina-politiikassa on huomioitava ja oltava realistisia sen suhteen miten nopeasti yhdessä määritettäviä toimenpiteitä voidaan toteuttaa. Siitä huolimatta, että esimerkiksi WTO:n valtiotukisääntöjen päivittäminen on ensisijaisen tärkeää, on selvää, että laajemman valtiojoukon halukkuudesta riippuvaiset hankkeet ovat haastavia ja vievät aikaa. Tästä syystä EU:n on kyettävä edistämään toimiaan samanaikaisesti EU:ssa, kumppanimaiden kanssa ja Kiinassa, sekä priorisoimaan ja asettamaan tavoitteilleen ajallisia määreitä.

Monista haasteista huolimatta Kiina on suomalaisyrityksille myös tulevaisuudessa tärkeä markkina. EU:n ja Kiinan taloudellisessa suhteessa on lisäksi laajasti käyttämätöntä potentiaalia, jota hyödyntämällä suhdetta voidaan vahvistaa. Tämä ei kuitenkaan toteudu kaavoihin kangistumalla. EU tarvitsee Kiina-politiikkaansa uudenlaisen lähestymistavan, joka pyrkii vahvistamaan taloudellista kumppanuutta, mutta samalla tunnustaa Kiinan järjestelmän aiheuttamat haasteet ja pyrkii niiden ratkaisuun.

Kirjoitus on julkaistu ensimmäisen kerran Ekonomiska Samfundets Tidskriftissä 2/2019

Viitteet

1 “Business Confidence Survey 2019”, European Chamber of Commerce in China (2019)
2 BOFIT Viikkokatsaus 2019/10
3 BOFIT Viikkokatsaus 2019/36
4 Eurostat 2019
5 Rhodium Group, 2019
6 Eurostat 2019
7 OECD FDI Regulatory Restrictiveness Index
8 Next-generation IT, High-end computerized machines & robots, Aviation & space equipment, Maritime engineering equipment & high-tech ships, Advanced railway transportation equipment, Energy-saving & new energy vehicles, Energy equipment, Agricultural equipment, New materials, Biomedicine & high-performance medical equipment
9 “Business Confidence Survey 2018”, European Chamber of Commerce in China (2018)
10 “EU-China FDI: Working towards more reciprocity in investment relations”, Rhodium Group and Merics (2018)
11 “Business Confidence Survey 2019”, European Chamber of Commerce in China (2019)
12 “Trade Policy Review: China”, WTO Secretariat
13 Single Market Scoreboard: Public Procurement 2017, European Commission (2018)