Ehdotus hallituksen esitykseksi uudeksi kemikaalilaiksi sekä siihen liittyvät muut lait (EK-2012-294)

Sosiaali- ja terveysministeriö on toimittanut lausunnolle ehdotuksen hallituksen esitykseksi uudeksi kemikaalilaiksi. Esitykseen sisältyy myös ehdotukset rikoslain, terveydenhuoltolain, ympäristönsuojelulain sekä työsuojelulain valvonnasta ja työpaikan työsuojeluyhteistoiminnasta annettujen lakien muuttamisesta. Ehdotus on valmisteltu virkamiestyöryhmässä ilman elinkeinoelämän edustusta. Uusi kemikaalilaki tulisi voimaan 1.9.2013 samaan aikaan kun uutta EU:n biosideja koskevaa asetusta aletaan soveltaa.

Euroopan unionin kemikaalilainsäädäntö perustuu nykyisin pitkälti EU-asetuksiin, jotka ovat jäsenmaissa harmonisoidusti suoraan yrityksiä velvoittavia säädöksiä ilman niiden erillistä täytäntöönpanoa kansallisesti. Kansallisesti säädetään EU-asetusten mahdollistamat poikkeukset EU-asetusten noudattamisesta, kansallisten viranomaisten tehtävät asetusten valvonnassa ja muussa toimeenpanossa sekä EU-asetusten mukaisten toiminnanharjoittajan velvoitteiden rikkomisesta seuraavat rangaistukset.

Uusi kemikaalilaki olisi pääosin niin sanottu valvontalaki, jolla säädettäisiin valvontaviranomaisista ja näiden tehtävistä, oikeuksista ja velvollisuuksista. Lisäksi lakiin ehdotetaan sisällytettävän aineellisia säännöksiä toiminnanharjoittajan toimintaa ohjaavista periaatteista sekä velvollisuuksista, Turvallisuus- ja kemikaaliviraston rekistereistä, kemikaalien vähittäismyynnistä, käyttöturvallisuustiedotteen kielivaatimuksista, mainostamisesta sekä salassapitosäännöksistä. Lailla myös säädettäisiin valvontaviranomaisten hallinnollisista keinoista, muista viranomaisvelvoitteista sekä toiminnanharjoittajan velvoitteiden rikkomisesta seuraavista rangaistuksista.

Lausuntonaan EK esittää seuraavaa:

Kemikaalilain kokonaisuudistus on tarpeellinen ja sen tavoitteet kannatettavia. Ehdotuksessa on onnistuttu selkeyttämään valvonnan organisointia keskittämällä suurin osa lain valvontatehtävistä Turvallisuus- ja kemikaalivirastolle (Tukes). Uudistuksen jälkeen kemikaalilain mukaisia valvontaviranomaisia Tukesin lisäksi olisivat Suomen ympäristökeskus, Tulli, työsuojeluviranomainen, ELY-keskus ja kunnan ympäristönsuojeluviranomainen. Lääkealan turvallisuus- ja kehittämiskeskus valvoisi hyvää laboratoriokäytäntöä vastaavasti kuten nykyisessä kemikaalilaissa.

Valvonnan toimivuutta ja kehittämistarpeita kartoittaneessa sidosryhmäkyselyssä tuli esille tarve selventää valvontaviranomaisten rooleja ja keskinäistä koordinointia. EK pitää laissa ehdotettuja muutoksia hyvinä, mutta ehdottaa harkittavaksi valvonnan organisoinnin selkiinnyttämistä edelleen.

Uuden kemikaalilain mukaan Suomen ympäristökeskus valvoisi EU:n POP-asetuksen ja PIC-asetuksen sekä Rotterdamin yleissopimuksen velvoitteiden noudattamista, ellei valvontatehtävää laissa erikseen säädetä muiden valvontaviranomaisten tehtäväksi. Suomen ympäristökeskuksen viranomaistehtäviä on viime vuosina vähennetty ja muut vastaavat kemikaalilain valvontatehtävät on jo siirretty Tukesiin. PIC- ja POP-asetusten mukaiset valvontatehtävät ovat vastaavia Tukesissa nykyisin hoidettavien muiden kemikaalivalvontatehtävien kanssa ja siksi asetusten kansallisen vastuuviranomaisen tehtävät olisi tarkoituksenmukaista siirtää Tukesiin. Tehtäviensiirto olisi kemikaalivalvonnan keskittämisen kannalta järkevää ja siirrosta olisi selkeitä synergiaetuja.

Yksityiskohtaisempien kommenttien osalta EK viittaa Kemianteollisuus ry:n lausuntoon ja nostaa sieltä esille erityisesti seuraavat näkökohdat:

Tarve ja perusteet toimintaa ohjaaville yleisille periaatteille epäselvät

Uuteen kemikaalilakiin on ehdotettu säilytettäväksi toimintaa ohjaavat yleiset periaatteet, jotka on sisällytetty myös lakiin vaarallisten kemikaalien ja räjähteiden käytön turvallisuudesta (390/2005) sekä ympäristönsuojelulakiin (86/2000).

Ehdotuksen mukaan yleisiä velvollisuuksia koskevat säännökset on valmisteltu ennen Suomen EU-jäsenyyttä eikä niiden merkitys ole enää EU-asetusten aikana sama kuin aikaisemmin. EU:n kemikaalisääntely on laajaa ja kattavaa ja suoraan sovellettavissa EU-asetuksissa elinkeinonharjoittajien velvollisuuksista on säädetty yksityiskohtaisesti. Kemikaalilakia valmistelleen työryhmän luovutuskirjeen mukaan EU-sääntelyn suoran sovellettavuuden ja vapaan liikkuvuuden periaatteen vuoksi ei voi eikä ole tarkoituksenmukaista antaa harmonisoituihin EU-asetuksiin nähden ”ylimääräistä” kansallista sääntelyä, ellei se jonkin erityisesti suomalaisen erityispiirteen vuoksi ole tärkeää. Perusteluissa yleisistä periaatteista on todettu, että ne ohjaisivat toiminnanharjoittajia sekä tämän lain mukaista päätöksentekoa ja soveltamista, mutta säännöksen yleispiirteisyydestä johtuen ne eivät sellaisenaan riittäisi perusteeksi yksittäisessä tapauksessa tehtävän päätöksen tai rangaistuksen määräämiselle. Muilta osin yleisten periaatteiden sisältöä tai sitovuutta ei ole täsmennetty.

Edellä kuvattu huomioon ottaen EK katsoo, että tarve 17 §:n kaltaiselle kansalliselle aineelliselle sääntelylle on epäselvä ja pykälän perustelut riittämättömät. Erityisesti tulisi perustella, miltä osin täydennys on EU-asetusten nojalla mahdollinen ja kansallisten erityispiirteiden vuoksi tarpeellinen. Lisäksi tulisi lisätä viittaukset aineellisiin säännöksiin helpottamaan ja yhtenäistämään lain soveltamista. EK myös huomauttaa pykälän muotoilujen olevan kirjattuna varsin velvoittavaan muotoon, vaikka juuri velvoittavuutta on ehdotuksessa toisaalla pidetty ongelmallisena. Yleisluontoisista periaatteista tai velvoitteista on toimijoiden mahdotonta tietää, mikä on edellytetty vaatimustaso ja miten valvontaviranomaiset niitä tulkitsevat.

Mikäli yleisiä periaatteita koskeva 17 § sisällytetään kemikaalilakiin, tulisi aineiden valintavelvollisuudesta poistettu kohtuullisuusnäkökohta palauttaa. Kohtuullisuus on poistettu ilman perusteluita. Lain uudistus toteutettiin virkamiestyöryhmässä ja tarkoitus oli keskittyä vain valvontakysymyksiin ja teknisiin muutoksiin eikä toiminnanharjoittajien velvollisuuksien muuttamiseen. Tässä kohtaa periaatteesta on poikettu.

Uuden kemikaalilain suhteesta muihin lakiesityksiin todetaan, että ympäristöministeriössä on valmisteilla ympäristönsuojelulain kokonaisuudistus, jossa on tarkoitus määritellä toiminnanharjoittajan yleiset velvollisuudet kuten nyt ehdotettavassa kemikaalilaissakin. EK katsoo, että kemikaaleja tuotteina koskevat säännökset kuuluvat tuotelainsäädäntöön kuten kemikaalilakiin ja sen nojalla valvottaviin kemikaaleja koskeviin EU-asetuksiin. Mikäli yleisten periaatteiden kirjaamista lakitasolle pidetään perustellusti välttämättömänä, tulisi ne kirjata kemikaalilakiin eikä olosuhdevalvontaa koskevaan ympäristönsuojelulakiin.

Luokittelemattoman kemikaalin pakkaamisvaatimus tarpeeton

Uuden kemikaalilain 20 §:n mukaan toiminnanharjoittajan on huolehdittava sitä, että kemikaali, jota ei luokitella vaaralliseksi CLP-asetuksen mukaan, pakataan siten, ettei siitä aiheudu ympäristöhaittaa. Perustelujen mukaan ympäristöhaittaa voisi syntyä, jos ei-vaarallisen kemikaalin pakkaus ei ole riittävän turvallinen ja kestävä, mistä johtuen pakkaus rikkoutuu esimerkiksi varastoinnin tai käytön aikana ja kemikaali joutuu ympäristöön. Lisäksi 61 §:n mukaisessa kemikaalirikkomuksessa säädettäisiin 20 §:ssä tarkoitetun pakkaamista koskevien velvoitteiden laiminlyönti rangaistavaksi.

EK pitää ehdotettua vaatimusta luokittelemattoman kemikaalin pakkaamisesta tarpeettomana ja ehdottaa vaatimuksen poistamista kemikaalilaista. Kyseessä olisi uusi kansallinen toimijoihin kohdistettu velvoite, jota ei säädöksissä täsmennetä. Säädöksen tarkoitus ja kohdistuminen eri toimijoihin ja luokittelemattomiin kemikaaleihin olisi epäselvä. Pakkaamisvaatimusta on perusteltu mahdollisella ympäristöhaitalla, joka aiheutuisi, kun kemikaalin pakkaus ei ole riittävän turvallinen ja kestävä, mistä johtuen pakkaus rikkoutuu esimerkiksi varastoinnin tai käytön aikana ja kemikaali joutuu ympäristöön. Elinkeinotoiminnassa erilaisten kemikaalien sekä ns. irtotavaran varastoinnin aiheuttamia mahdollisia ympäristöhaittoja ennaltaehkäistään lukuisilla muillakin keinoin kuin pakkaamisella. Lisäksi kemikaalien varastoinnin ja käsittelyn turvallisuutta ja ympäristöhaittojen ennaltaehkäisyä säädellään jo olemassa olevassa kemikaaliturvallisuuslaissa ja ympäristönsuojelulaissa. Näin ollen luokittelemattoman kemikaalin pakkaamisvelvoite olisi omiaan myös hämärtämään lakien välisiä suhteita ja lisäämään eri lakien päällekkäisyyksiä.

Ei muista EU-jäsenmaista poikkeavaa lain soveltamisalaa

Virkamiestyöryhmässä työ- ja elinkeinoministeriön edustaja jätti kemikaalilain soveltamisalaa koskevan eriävän mielipiteen. Sen mukaan uuden kemikaalilain tulisi kattaa kaikki kemikaalit mukaan lukien kuluttajatuotteiden kemialliset aineet, jolloin kemikaalilain säädöksiä sovellettaisiin myös tuotteiden aiheuttamien kemikaalihaittojen ehkäisemiseen. Eriävää mielipidettä perustellaan sillä, että kemikaalilain mukaisilla valvontaviranomaisilla on paras asiantuntemus kemikaaleihin liittyviin riskeihin. Eriävässä mielipiteessä kuluttajaturvallisuuslakiin (920/2011) ei esitetä muutoksia, vaan se jäisi edelleen voimaan. Kuluttajaturvallisuuslaki sisältää mm. kuluttajatuotteiden valvontaa koskevat aineelliset säädökset ja menettelytavat. Sekä kemikaalilain että kuluttajaturvallisuuslain keskeinen kansallinen valvontaviranomainen on Tukes.

EK vastustaa eriävässä mielipiteessä ehdotettua järjestelyä. Se muuttaisi lakien tarkoitukset ja valvonnan soveltamisalat poikkeaviksi muista EU:n jäsenmaista. Kuluttajatuotteisiin sovellettaisiin samanaikaisesti kahta toisistaan poikkeavaa lakia. Järjestely johtaisi toiminnanharjoittajien kannalta mahdottomaan tilanteeseen ja aiheuttaisi todennäköisesti sekaannuksia myös ko. lakien valvonnassa. Niin ikään muista EU:n jäsenmaista poikkeava järjestely olisi omiaan hankaloittamaan EU:n yhteismarkkinoiden toimivuutta.

Kunnioittavasti

Elinkeinoelämän keskusliitto EK
Infra ja ympäristö

Tellervo Kylä-Harakka-Ruonala