Kilpailulain muuttaminen (ECN+ direktiivi)
Työ- ja elinkeinoministeriö | 14.5.2020 | VN/7959/2019
Elinkeinoelämän keskusliitto (”EK”) kiittää lausuntomahdollisuudesta ja toteaa kilpailulain muuttamista koskevasta ehdotuksesta seuraavaa.
Yleistä
Esitysluonnoksen taustalla on 4.2.2019 voimaan tullut kilpailuoikeuden tehokasta täytäntöönpanoa EU:n jäsenvaltioissa edistävä ECN+ -direktiivi (01/2019, jäljempänä ”direktiivi”). EK tiedostaa, että direktiivin sallima kansallinen liikkumavara täytäntöönpanossa on osittain vähäinen ja monet direktiivin vaatimuksista on toimeenpantava kansallisesti sellaisenaan. Huomioiden, että elinkeinoelämän näkökulmasta direktiivin määräykset ovat joiltakin osin erittäin ankaria ja lisäävät merkittävästi yritysten ja niiden yhteenliittymien vastuuta ja hallinnollista taakkaa, EK pitää tärkeänä parantaa kansallisen toimeenpanon yhteydessä yritysten ja niiden yhteenliittymien oikeusturvan takeita. EK toteaa erityisesti, että Suomessa ei tule panna täytäntöön direktiiviä ankarampaa kansallista sääntelyä.
EK:n edustaja on osallistunut nyt lausuttavana olevaa hallituksen esitysluonnosta valmistelleeseen työryhmään. EK ja Suomen Yrittäjät Ry (”SY”) ovat jättäneet työryhmän ehdotukseen yhteisen eriävän mielipiteen 24.4.2020 koskien väliaikaismääräyksiä ja yritysten yhteenliittymien seuraamusmaksusäännöksiä. Samalla EK ja SY ovat vaatineet tehokasta ennakollista neuvontaa yritysten ja niiden yhteenliittymien oikeusturvan parantamiseksi. EK viittaa tässä lausunnossaan em. eriävään mielipiteeseen ja toteaa sen lisäksi seuraavaa.
1 Rakenteelliset korjaustoimenpiteet
Direktiivi edellyttää kansalliseen lainsäädäntöön lisättävän säädökset kilpailunrajoituksen lopettamiseksi määrättävistä rakenteellisista korjaustoimenpiteistä. Kansallinen liikkumavara direktiivin määräysten täytäntöönpanossa rajoittuu käytännössä rakenteellisten korjaustoimenpiteiden määräämistä koskevaan prosessiin.
EK toteaa, että rakenteellisissa korjaustoimenpiteissä on käytännössä kysymys merkittävästä perustuslailla turvattuun omaisuuden suojaan (731/1999, 15 §) ja elinkeinonharjoittamisen vapauteen puuttuvasta rajoituksesta. Tästä näkökulmasta on hyvä, että muutosehdotuksessa
huomioidaan perusoikeuksien rajoittamisen kansalliset edellytykset ja kohdistetaan rakenteellisten korjaustoimenpiteiden käyttömahdollisuus vain tilanteisiin, joissa toimintaa koskeva korjaustoimenpide ei olisi riittävä tai se olisi kohdeyritykselle rakenteellista korjaustoimenpidettä raskaampi. Erityisen tärkeää on kansalliseen lainsäädäntöön ehdotettava kirjaus kohdeyrityksen kuulemisvelvollisuudesta ja toimenpiteen toteuttamisen lainvoimaisuusedellytyksestä. EK pitää tärkeänä korostaa ehdotuksen mukaisesti kohdeyrityksen taloudellisen toiminnan toimintaedellytysten säilyttämistä rakenteellisen korjaustoimenpiteen jälkeenkin.
EK on huolissaan siitä, että muutosehdotus jättää hyvin pitkälti avoimeksi rakenteellisten korjaustoimenpiteiden määräämistä koskevan menettelyn käytännön yksityiskohdat. Ehdotus sisältää edellä mainituin tavoin esityksen kohdeyrityksen kuulemisesta, päätösvaltaisista viranomaisista ja toteuttamisen lainvoimaisuusedellytyksistä, mutta ehdotuksessa ei oteta kantaa siihen, miten yksittäistä rakenteellista korjaustoimenpidettä koskevan prosessin on tarkoitus tapahtua tai miten tätä koskeva sääntely tapahtuu. Muutosehdotuksessa todetaan nimenomaisesti, että kilpailuviranomaisella on täysi harkintavalta päättää rakenteellisen korjaustoimenpiteen sisällöstä. Yritysten oikeusturvan kannalta on kyseenalaista, mikäli perustuslailla turvattuun omaisuuden suojaan puuttuvan toimenpiteen käytännön toteutus jää yksittäisen viranomaisen harkintavallan, omien yleisten menettelysääntöjen tai mahdollisten ao. viranomaisen itse laatimien ohjeiden varaan. Rakenteellisen korjaustoimenpiteen kohteena olevan yrityksen kannalta on esimerkiksi olennaisen tärkeää pystyä ennakolta varautumaan mm. korjaustoimenpiteen arviointiin ja määräämiseen liittyvistä määräajoista, yksityiskohtaisemmista menettelysäännöistä ja prosessia koskevien asiakirjojen ja muiden tietojen salassapidosta. Rakenteellisesta korjaustoimenpiteestä ei myöskään saa käytännössä muodostua yrityskauppavalvonnan jälkikäteinen korjauskeino siten, että rakenteellisilla korjaustoimenpiteillä pyrittäisiin puuttumaan ilmoitusvelvollisuuden rajat alittaviin yrityskauppoihin.
Rakenteellisia korjaustoimenpiteitä koskevan sääntelyn soveltamiskynnys on kansallisesti pysytettävä korkealla. Rakenteellisessa korjaustoimenpiteessä on kysymys olennaisesta liiketoimintaan puuttuvasta menettelytavasta. Kyseenalaista onkin, riittääkö kilpailuviranomaisen asiantuntemus arvioimaan erilaisten korjaustoimenpiteiden sisältöä ja vaikutuksia käytännön liiketoiminnan tasolla ja laajemmin kuin ainoastaan kilpailuoikeudellisestä näkökulmasta. Koska kyseessä on erittäin pitkälle menevä puuttuminen perustuslailla turvattuun omaisuuden suojaan, kohdeyritysten oikeusturvan ja lainsäädännön ennakoitavuuden näkökulmasta sääntelyn on oltava selkeää ja tarkkarajaista.
2 Seuraamusmaksun määrää koskeva sääntely
Muutosehdotuksessa esitetään lisättäväksi kilpailulakiin seuraamusmaksun arviointia koskevat säännökset. Esitetyt muutokset muuttaisivat seuraamusmaksun määrän arviointia nykytilanteeseen verrattuna ja lähentäisi kansallista menettelyä Euroopan komission soveltaman menettelyn kanssa. EK kannattaa kansallisen muutosehdotuksen tavoitetta parantaa seuraamusmaksun ennustettavuutta, yhteismitallisuutta ja seuraamusmaksun kohteeksi joutuvien yritysten ja niiden yhteenliittymien yhdenvertaista kohtelua. Seuraamusmaksulaskennan ennustettavuus ja läpinäkyvyys ovat tärkeitä keinoja oikeusvarmuuden ja tasavertaisuuden toteuttamisessa. EK:n kannanotto yritysten yhteenliittymien seuraamusmaksusäännösten muutosehdotukseen on tämän lausunnon
kohdassa 8.
Ehdotuksen mukainen seuraamusmaksun perusmäärää ja tähän tehtäviä mukautuksia koskeva arviointitapa perustuu keskeisiltä osin Euroopan komission sakkojen laskentaa koskeviin säännöksiin. EK pitää hyvänä, että kansallisesti ei ehdoteta säädettäväksi komission em. suuntaviivojen sisältämiä yritysten ja niiden yhteenliittymien oikeusturvan kannalta ongelmallisia kohtia seuraamusmaksun korottamisesta huomattavan suuren liikevaihdon tai rikkomisesta saavutetun ansaitsemattoman voiton perusteella. EK kannattaa myös muutosehdotuksen sääntelyä seuraamusmaksuesityksen kohteena olevan yrityksen tai niiden yhteenliittymän kuulemisesta ennen esityksen tekemistä. Lisäksi EK pitää positiivisena, että seuraamusmaksun 10 %:n yrityskohtaiseen enimmäismäärään ei esitetä korotusta kokonaisvastuun muuten ankaroituessa. EK kuitenkin korostaa, että se pitää em. 10 %:n enimmäismäärää huomattavan korkeana. Toivottavaa onkin, että kilpailuviranomainen uskaltaa todellisuudessa käyttää sille muutosehdotuksessa esitettävää harkintavaltaa jättää seuraamusmaksu määräämättä tilanteissa, joissa seuraamusmaksun määrääminen olisi kohtuutonta. On tärkeää, että seuraamusmaksun määrääminen ei vaaranna yritystoiminnan elinkelpoisuutta, kuten muutosehdotuksessa on todettu.
EK:n näkemyksen mukaan muutosehdotuksen 13 d § sakon perusmäärän korotusmahdollisuudesta vakavan rikkomuksen perusteella on tarpeeton ja ajatuksellisesti vastoin kaksoisrangaistavuuden (ne bis in idem) kieltoperiaatetta. Muun muassa rikkomuksen laatu ja moitittavuuden aste tulee muutosehdotuksen mukaan huomioitavaksi ehdotetun 13 §:n mukaisesti seuraamusmaksun määrän kokonaisarvioinnissa. Lisäksi 13 b §:n täydentää em. säännöstä tarkentamalla, että perusmäärän arvioinnissa huomioidaan mm. rikkomuksen luonne, osapuolten yhteenlaskettu markkinaosuus ja rikkomuksen maantieteellinen ulottuvuus. Edellä mainittujen säännösten perusteella rikkomuksen vakavuus tulee siten yksiselitteisesti huomioiduksi jo sakon perusmäärässä. EK pitää myös esitettyä vakavan rikkomuksen korotussäännöstä riskinä sääntömuutoksen tavoitteelle seuraamusmaksujen ennakoitavuudesta ja yhteismitallisuudesta. Epäselväksi jää, missä tilanteissa ja millä perusteilla nimenomaisesti 13 d §:n mukainen lisäkorotus vakavan rikkomuksen tilanteessa tulee sovellettavaksi. Oikeusvarmuuden näkökulmasta näin merkittävä sanktiota koskeva sääntely ei voi jäädä viranomaisen harkintavallan ja oikeuskäytännön varaan, vaan sen asianmukainen voimaan saattaminen pitäisi tapahtua nyt esitettyä yksityiskohtaisemman sääntelyn kautta.
Tuomioistuinten riippumattomuuden ja yritysten ja niiden yhteenliittymien näkökannalta on asianmukaista, että ehdotettavalla seuraamusmaksusääntelyllä ei kavenneta tuomioistuinten toimi- ja harkintavaltaa seuraamusmaksua koskevan harkinnan osalta. Huomioiden, että seuraamusmaksun määrää koskevat sääntelyehdotukset sisältävät paljon tulkinnanvaraisia ja avoimia määritelmiä, tuomioistuinten toimi- ja harkintavallalla on tärkeä merkitys yritysten ja niiden yhteenliittymien oikeusturvan toteutumisessa.
3 Vanhentumisaikoja koskeva sääntely
Seuraamusmaksun ja uhkasakon vanhentumista koskevaan sääntelyyn ehdotetaan direktiivin vuoksi muutoksia. Voimassa oleva kilpailulaki ei sisällä säännöksiä komission tai toisen jäsenvaltion kilpailuviranomaisen toimenpiteiden vaikutuksesta vanhentumiseen. EK pitää hyvänä muutosehdotuksessa esitettävää ratkaisua yritysten oikeusturvan näkökulmasta paremman vanhentumisvaihtoehdon säätämisestä. Käytännössä tämä tarkoittaa kilpailulain nykyisten vanhentumissääntöjen muuttamista siten, että vanhentumisaika keskeytyisi komission tai toisen jäsenvaltion kilpailuviranomaisen tutkintatoimenpiteiden ajaksi. EK kannattaa myös muutosehdotuksen esitystä ehdottoman kymmenen (10) vuoden vanhentumisajan säilyttämisestä.
4 Tarkastukset
Kilpailuviranomaisen tarkastustoimivaltaa muissa kuin elinkeinonharjoittajan liiketiloissa esitetään laajennettavan siten, että kilpailulain 36.1 §:stä poistetaan vakavan rikkomisen edellytys. Direktiivi velvoittaa kyseisen edellytyksen poistamiseen. EK korostaa, että direktiivin vaatimuksista huolimatta kansallisesti on edelleen korostettava muiden kuin liiketilatarkastusten erityisluonnetta ja varmistettava, että perustuslailla turvattu kotirauha suojataan. Kynnys muiden kuin toimitilatarkastusten suorittamiseen on jatkossakin pidettävä korkealla.’
Toimitilatarkastusten osalta EK korostaa, että muutosehdotuksen yksityiskohtaisissa perusteluissa tulisi vielä selkeämmin painottaa direktiivin perusteluissa esille tuotua tarkastusedellytys perustellusta syystä epäillä kilpailurikkomuksen tapahtuneen. Tällä hetkellä em. selvennys on esitetty nykytilakuvauksessa. Edellytyksen täsmentäminen yksityiskohtaisissa perusteluissa vastaisi direktiivin johdanto-osan kohdan 31 kirjausta.
5 Menettelyä koskevat säännökset ja niiden rikkomisesta määrättävä seuraamusmaksu
Muutosesityksessä laajennetaan kilpailuviranomaisen toimivaltuuksia mahdollistamalla seuraamusmaksun määrääminen yrityksille ja niiden yhteenliittymille menettelyä koskevien säännösten rikkomisesta. Käytännössä tämä tarkoittaa mm. sitä, että yritykselle voidaan määrätä liikevaihtoperusteinen sakko, jos se ei esimerkiksi vastaa kilpailuviranomaisen tietopyyntöön tai yrityksen edustaja ei saavu paikalle kilpailuviranomaisen edellyttämään kuulemiseen. Direktiivi velvoittaa säätämään kansallisesti seuraamusmaksun määräämisoikeudesta menettelysäännösten rikkomistapauksissa.
Kansalliseen sääntelyyn ehdotetaan lisättäväksi direktiivin sallimalla tavalla sakon määräämisen edellytykseksi tahallisuus tai tuottamuksellisuus. Vaikka kyseessä onkin ns. kilpailuoikeudellinen tahallisuus tai tuottamuksellisuus, EK pitää tärkeänä esitetyn lisäyksen kirjaamista kansalliseen lakiin. Menettelytaparikkomusten seuraamusmaksuista ei tule luoda ns. sakotusautomaattia kilpailuviranomaiselle, joten määräämiskynnyksen on oltava direktiivin sallimissa rajoissa mahdollisimman korkea. Täsmentämällä tahallisuus tai tuottamus -edellytys lakiin voidaan ehkäistä sakotusautomaatin syntymistä ja parantaa yritysten oikeusturvaa tältä osin. Perusteluissa tulisi kuitenkin tarkemmin korostaa kilpailuviranomaisen velvollisuutta noudattaa hyvän hallinnon periaatteita menettelyissään. Mahdollisesta menettelytaparikkomuksesta ei tule määrätä yrityksille seuraamusmaksua, mikäli rikkomuksen taustalla on käytännössä esimerkiksi huonosti valmistellut tai epärealistisen lyhyellä määräajalla esitetyt tietopyynnöt. EK pitää ongelmallisena myös yrityksen edustaja -käsitteen yleisluontoisuutta. Koska edustajan poisjäännistä kilpailuviranomaisen kuulemisesta voidaan jatkossa määrätä yritykselle seuraamusmaksu, yrityksen edustajan käsite tulee määritellä etukäteen yksiselitteisesti. Käsitteen sisältöä ei voida jättää kilpailuviranomaisen tapauskohtaisen tulkinnan varaan. EK esittääkin muutosehdotuksessa tarkennettavan edustajalla tarkoitettavan yrityksen tai niiden yhteenliittymän lakimääräistä edustajaa. Lakimääräisen edustajankin osalta on huomioitava, että käytännössä yrityksillä tai niiden yhteenliittymällä ei ole käytettävissään pakkokeinoja varmistamaan edustajan saapumista kuulemiseen. EK toivookin, että kansallisessa käytännössä kilpailuviranomainen tosiasiallisesti uskaltaa käyttää lainsäädännön mukaista harkintavaltaa sakon määräämättä jättämisessä.
EK pitää erityisen tärkeänä ja kannatettavana sitä, että kansallisesti ei ehdoteta taloudellisen seuraannon käsitettä sovellettavan menettelysääntöjen rikkomisen perusteella määrättäviä seuraamusmaksuja koskevaan sääntelyyn.
6 Kilpailuviranomaisten keskinäinen avunanto ja rajat ylittävä tiedoksianto sekä täytäntöönpano
Direktiivi velvoittaa säätämään kansallisesti Euroopan unionin komission ja jäsenvaltioiden kilpailuviranomaisten välisestä yhteistyöstä ja avunannosta kilpailurikkomusasioihin liittyen. Yhteistyöllä ja avunannolla tarkoitetaan käytännössä mm. viranomaisten välistä tietojen vaihtoa, tutkintatoimien tekemistä toisen jäsenvaltion kilpailuviranomaisen puolesta ja yrityskuulemisten suorittamista. Lisäksi direktiivi edellyttää lisäämään kansalliseen lainsäädäntöön säännökset, jota mahdollistava jäsenvaltioiden yhteistyön seuraamusmaksujen, sakkojen ja uhkasakkojen täytäntöönpanemiseksi.
Direktiivin säännösten kansallisessa täytäntöönpanossa EK kannattaa muutosehdotuksen peruslinjausta siitä, että toisen jäsenvaltion viranomaiset toimivat Suomessa Kilpailu- ja kuluttajaviraston valvonnassa. On hyvä, että muutosesityksessä korostetaan kansallisen viranomaisen mahdollisuutta kieltäytyä toteuttamista pyydettyä tiedoksiantoa tai täytäntöönpanoa, jos esitetty pyyntö ei vastaa kilpailulaissa asetettuja vaatimuksia ja jos sen toteuttaminen olisi selvästi vastoin Suomen oikeusjärjestyksen perusteita. Rajat ylittävän täytäntöönpanon osalta EK pitää tärkeänä muutosehdotuksen täsmennystä, jossa selvennetään rajat ylittävän täytäntöönpanon koskevan vain sitä oikeushenkilöä, jota vastaan sakko on täytäntöönpanokelpoinen. Tarkennus koskee tilanteita, joissa kilpailurikkomuksesta määrätyn seuraamusmaksun täytäntöönpano ei ole mahdollista jossakin jäsenvaltiossa seuraamusmaksun kohteena olevan yrityksen tai niiden yhteenliittymän varojen puutteen takia. Asialla on erityistä merkitystä konsernitilanteissa. Tämän vuoksi on tärkeää täsmentää muutosehdotuksessa esitetyn esimerkin tavoin, että suomalaiselta tytäryhtiöltä ei voi periä emoyhtiölle toisessa jäsenvaltiossa määrättyjä sakkoja, koska emoyhtiölle määrätty sakko ei ole täytäntöönpanokelpoinen tytäryhtiötä vastaan.
7 Väliaikaismääräyksiä koskevat ehdotukset
Väliaikaismääräyksellä tarkoitetaan kilpailuviranomaisen toimivaltaa määrätä yritykselle sen toimintaa koskevia väliaikaisia kieltoja ja velvoitteita. Muutosehdotuksessa väliaikaismääräyksen antamisen edellytyksiä täsmennettäisiin direktiivin edellyttämällä tavalla tilanteisiin, joissa alustavien selvitysten perusteella ao. menettely vaikuttaisi aiheuttavan vakavaa ja peruuttamatonta haittaa kilpailulle. EK kannattaa edellytysten täsmentämistä edellä esitetyllä tavalla.
Muutosehdotuksessa esitetään samalla väliaikaismääräyksen voimassaoloa koskevan säännön muuttamista. Esityksessä ehdotetaan nykyisen käytännön mukaisen 90 päivän määräaikaisen voimassaolon muuttamista lopullisen päätöksen tekemiseen saakka voimassa oleviin väliaikaismääräyksiin. Lopullinen päätös määräytyy esitysluonnoksessa Kilpailu- ja kuluttajaviraston pääasiaa koskevan päätöksen ja kilpailulain 12 §:n 3 momentin mukaisen esityksen tekemisen perusteella. Direktiivi ei edellytä esitettävän muutoksen tekemistä kansalliseen lainsäädäntöön, vaan se sallii sekä toistaiseksi että määräajan voimassa olevat väliaikaismääräykset.
EK:n edustaja on kilpailulakityöryhmässä vastustanut edellä esitettyä muutosehdotusta väliaikaismääräyksen voimassaoloon liittyen. Työryhmälle yhteistyössä SY:n edustajan kanssa jättämässään eriävässä mielipiteessä 24.4.2020 EK:n edustaja on todennut, että kansallisessa lainsäädännössä on pysytettävä direktiivin mukainen nykyinen käytäntö väliaikaismääräykseen määräaikaisuudesta. EK yhtyy edustajansa työryhmälle jättämään eriävään mielipiteeseen.
Määräaikaisuuden muuttamista on perusteltu esitysluonnoksessa sillä, että voimassa olevassa kansallisessa lainsäädännössä säädetty 90 päivän määräaika on havaittu riittämättömäksi huomioiden Kilpailu- ja kuluttajaviraston selvitysten kesto. Perustelujen mukaan määräaikaisen väliaikaismääräyksen uusimisesta aiheutuisi viranomaisille hallinnollista taakkaa, mikä osaltaan haittaisi kilpailuviranomaisen työrauhaa varsinaisen asian tutkimisessa ja selvittämisessä.
EK korostaa, että väliaikaismääräyksiä koskevaa kansallista määräaikaa on pidennetty vasta kilpailulain muutoksella 721/2019. Määräaikaisen väliaikaismääräyksen voimassaoloaikaa pidennettiin tuolloin 60 päivästä 90 päivään ja samalla täsmennettiin määräajan laskettavan työpäivissä. Määräaikaisen väliaikaismääräyksen voimassaoloa on siten pidennetty em. muutoksella merkittävästi.
Väliaikaismääräyksessä on elinkeinonharjoittajan kannalta kyse merkittävästä liiketoiminnan harjoittamisen vapauteen puuttuvasta toimenpiteestä, jonka vaikutukset on pyrittävä minimoimaan direktiivin mukaisella tiukalla sääntelyllä myös ajallisesti. 90 päivän määräajan poistaminen kansallisesta lainsäädännöstä heikentää elinkeinonharjoittajien oikeusturvaa tarpeettomasti. Kilpailu- ja kuluttajavirastolle esitettävä velvollisuus kumota tarpeettomaksi jäänyt väliaikaismääräys on kannatettava, mutta ei sellaisenaan riitä parantamaan elinkeinonharjoittajien ja niiden yhteenliittymien heikentyvää oikeusturvaa. Tarpeettomuuden arviointi on jätetty esityksessä viranomaisen havaitsemisen varaan ja harkintavaltaan.
Myöskään kiireellinen muutoksenhakumahdollisuus ei riitä parantamaan esitetyllä muutoksella heikentyvää oikeusturvaa. Muutoksenhakuprosessi edellyttää elinkeinonharjoittajalta merkittäviä taloudellisia ja hallinnollisia panostuksia, mikä vaikeuttaa osaltaan oikeusturvakeinojen käyttämistä itse pääasiassa. Määräajan uusimisesta Kilpailu- ja kuluttajaviranomaiselle aiheutuva työ on kohtuullinen verrattuna elinkeinonharjoittajalle mahdollisesta ylipitkästä väliaikaismääräyksestä aiheutuvaan haittaan. Elinkeinoharjoittajan oikeusturvan kannalta on olennaista, että väliaikaismääräyksen asettavan viranomaisen edellytetään määräajoin arvioivan ja perustelevan tekemänsä päätöksen tarpeellisuutta ja asianmukaisuutta. Kilpailurikkomusasioiden tutkimus- ja käsittelyajat ovat pitkiä. Automaattisesti toistaiseksi voimassa olevat väliaikaismääräykset eivät ole suhteellisuusperiaatteen mukaisia, etenkin, kun kilpailuviranomaisen tutkinnan kesto ei ole etukäteen tiedettävissä.
Nykysääntelyn mukainen väliaikaismääräyksen määräaikaisuus asettaa Kilpailu- ja kuluttajaviranomaiselle kannustimen tehostaa omaa toimintaansa varsinaisen asian käsittelyssä ja parantaa väliaikaismääräyksen kohteena olevan elinkeinonharjoittajan oikeusturvaa edellyttämällä direktiivin mukaisen väliaikaismääräyksen tarpeellisuuden ja asianmukaisuuden uudelleenarviointia määräajoin. EK:n näkemyksen mukaan väliaikaismääräysten osalta ei tule tehdä kansalliseen lainsäädäntöön muutoksia, joihin direktiivi ei velvoita.
8 Yhteenliittymien seuraamusmaksut
8.1. Yleistä
Direktiivi velvoittaa jäsenvaltioita toimeenpanemaan kansallisesti huomattavasti nykyistä ankarammat seuraamukset yritysten yhteenliittymien kilpailurikkomuksista. Seuraamusten koventaminen tulee tehdä ensinnäkin muuttamalla yhteenliittymän seuraamusmaksu laskentaperustetta ja toiseksi laajentamalla yhteenliittymälle määrätyn seuraamusmaksun maksuvelvollisuus ao. yhteenliittymän lisäksi sen jäseniin.
EK:n edustaja on kilpailulakityöryhmälle yhteistyössä SY:n edustajan kanssa jättämässään eriävässä mielipiteessään ilmaissut huolensa yhteenliittymien seuraamusmaksun sääntelyn muutosten negatiivisista vaikutuksista mm. elinkeinotoiminnalle, yhteiskunnalliselle edunvalvonnalle erityisesti pk-yritysten näkökulmasta, yhdistymisvapaudelle ja oikeudenmukaisuudelle. EK:n ja SY:n edustajat ovat tehneet työryhmälle ehdotuksen yhteenliittymälle määrättävän seuraamusmaksun perimisjärjestyksestä sekä vaatineet yritysten ja niiden yhteenliittymien oikeusturvan parantamista kilpailuviranomaisen tehokkaan neuvonnan avulla.
EK yhtyy edustajansa työryhmälle jättämään eriävään mielipiteeseen ja siinä esille tuotuihin ehdotuksiin. Kilpailuoikeussääntelyn yleis- ja erityisestävä vaikutus olisi saavutettavissa riittävällä tavalla jo nykyisellä sääntelyllä. On muistettava, että seuraamusmaksun ennaltaehkäisevää pelotevaikutusta tehostaa kilpailuoikeudellisia vahingonkorvauksia koskeva erityissääntely. Lisäksi kilpailurikkomukseen syyllistyminen voi aiheuttaa poissuljennan julkisista hankinnoista ja pelkästään epäily kilpailurikkomukseen syyllistymisestä aiheuttaa sen kohteena olevalle yritykselle huomattavan maineriskin ja merkittäviä taloudellisia kustannuksia mm. puolustautumiskuluina. Kilpailurikkomuksesta aiheutuvalla sanktiokumulaatiolla on nykyiselläänkin erityisesti yrityksille merkittävä pelotevaikutus. Ankaroittamiselle ei ole tarvetta, sillä käyttäytymisvaikutusten haitat ovat mahdollisia hyötyä suuremmat.
On valitettavaa, että direktiivissä ei ole pyritty tasapainottamaan merkittävästi ankaroituvaa seuraamussääntelyä huolehtimalla asianmukaisesti yritysten ja niiden yhteenliittymien oikeusturvasta seuraamusmaksuprosesseissa. Erityisen huolestuttavaa on, että pelkästään yhteenliittymän jäsenyys voi esitettyjen muutosehdotusten voimaantulon jälkeen laukaista maksuvelvollisuuden sellaisesta kilpailurikkomuksesta, johon ao. jäsen ei käytännössä ole osallistunut, eikä siten ole myöskään ollut osallisena seuraamusmaksun määräämistä koskevassa prosessissa. Kansallisen ehdotuksen näyttökynnys seuraamusmaksuvelvollisuudesta vapautumiseksi on asetettu kohtuuttoman korkealle. Sääntelyn ennakoitavuuden, suhteellisuuden ja yritysten ja yhteenliittymien oikeusturvan kannalta on ehdottoman tärkeää turvata asianmukaiset puolustautumiskeinot sekä velvoittaa kilpailuviranomainen huolehtimaan nykyistä tehokkaammin viranomaisille yleisesti asetetusta neuvontavelvollisuudesta. Täytäntöönpanon kohteena oleva direktiivi ei EK:n näkemyksen mukaan estä em. asioiden turvaamista kansallisesti.
8.2. Muutosehdotus vaarantaa yhdistymisvapautta
Oikeus kuulua tai olla kuulumatta järjestöihin, eli yhdistymisvapaus, on perusoikeus, joka on turvattu perustuslaissa (13 §). Direktiivin mukainen seuraamusmaksusääntely vaarantaa käytännössä yhdistymisvapautta tekemällä yhteenliittymän jäsenyydestä yrityksille merkittävän ennakoimattoman taloudellisen riskin. Direktiivin mukaisilla yhteenliittymillä tarkoitetaan käytännössä paitsi yksittäisten yritysten muodostamia yhteenliittymiä (esim. konsortiot, työyhteenliittymät), myös jäsenyritystensä tai toimialansa edunvalvontaa hoitavia toimialajärjestöjä.
EK on erityisen huolissaan muutosehdotuksen vaikutuksista elinkeinoelämän toimialajärjestöjen toimintaan. Suomessa tällaisia elinkeinoelämän toimialajärjestöjä on muutamia satoja. Ne edustavat yli sataa tuhatta suomalaista yritystä, jotka luovat noin pari miljoonaa työpaikkaa. Toimialajärjestöt hyödyttävät yhteiskuntaa tekemällä tärkeää vaikuttamista, mikä parantaa alan toimijoiden toimintaedellytyksiä. Esimerkiksi rooli työmarkkinoiden sopijaosapuolena tai toimialan yritysten tavoittamisväylänä hyödyttää jäsenten ohella yhteiskuntaa yleisemminkin. Yhdistykseen kuulumisen seurauksena oleva muutosehdotuksen mukainen merkittävä taloudellinen uhka kaventaa yhdistymisvapautta. Yhdistymisvapautta rajoittavana on myös pidettävä muutosehdotuksen mukaista yhteenliittymien seuraamusmaksun laskentaperustetta, joka käytännössä uhkaa johtaa yhteenliittymien talousvaikeuksiin ja toiminnan lakkaamiseen kokonaan konkurssin johdosta.
EK korostaa, että toimialajärjestöt tekevät yhteiskunnallisen vaikuttamisen ja elinkeinoelämän toimintaedellytysten parantamisen lisäksi myös merkittävää työtä kilpailun edistämiseksi käytännössä. Toimialajärjestöt mm. neuvovat jäseniään kilpailusääntöjen noudattamisessa, järjestävät kilpailuoikeuskoulutusta, parantavat ao. alaa kehittäviä toimintatapoja ja tuovat esille mm. tehokasta kilpailua vaarantavia kilpailuneutraliteettiongelmia. Etenkin pk-yrityksille, joilla ei useinkaan ole omaa yhtiölakimiestä tai taloudellista mahdollisuutta käyttää ulkopuolista asiantuntijaa, toimialajärjestöjen tarjoama tuki ja neuvonta on elintärkeää. Toimialajärjestöjen toiminnan vaikeuttaminen seuraamusmaksuriskin laajentamisella esityksessä ehdotetuin tavoin jäsenyrityksiin ei johda kilpailupolitiikan tavoitteiden toteutumiseen.
Direktiivin tarkoittamia yhteenliittymiä on olemassa myös julkisomisteisille toimijoille. Kilpailuoikeudellinen elinkeinonharjoittajan käsite ei koske vain yksityisiä toimijoita, vaan kattaa kaikki kilpailuilla markkinoilla toimivat tahot, mukaan lukien taloudellista toimintaa harjoittavat säätiöt ja yhdistykset. Tasapuolisuuden näkökulmasta kansalliseen lainsäädäntöön ja sen perusteluihin tuleekin selventää yhteenliittymien seuraamusmaksusääntely koskevan muitakin kuin yksityisiä yrityksiä tai yhdistyksiä.
8.3. Seuraamusmaksun laskentaperuste
Direktiivi edellyttää muuttamaan kansallista sääntelyä siten, että yhteenliittymän seuraamusmaksun laskentaperusteena käytetään yhteenliittymän oman liikevaihdon sijasta yhteenliittymän ja sen jäsenyritysten yhteenlaskettua maailmanlaajuista kokonaisliikevaihtoa. Edellytyksenä em. laskentaperusteen käytölle on, että yhteenliittymän rikkominen liittyy sen jäsenten toimintaan. Direktiivissä ei kuitenkaan selvennetä, mitä liittymisellä tarkoitetaan, mikä on ongelmallista sääntely tarkkarajaisuuden näkökulmasta. Sakkojen ennustettavuuden ja yritysten sekä yhteenliittymien oikeusturvan kannalta on välttämätöntä, että rikkomisen yhtymäkohta jäsenten toimintaan määritellään tarkasti.
EK:n näkemyksen mukana tilanne, jossa yhteenliittymän rikkominen ei liittyisi sen jäsenten toimintaan, on lähinnä teoreettinen. Etenkin toimialajärjestöjen toiminnan yleisenä tarkoituksena on edistää yrittäjyyden edellytyksiä toimialallaan. Myös EU-oikeuskäytännön tulkinnan mukaan toimialayhdistyksillä ei voi olla objektiivisia ja sen jäsenen eduista riippumattomia intressejä, eli liityntä tapahtuu kaikissa tilanteissa. Muutosehdotuksen mukaisesti laajennettava laskentaperuste tulisikin käytännössä aina sovellettavaksi.
Muutosehdotuksen mukainen laskentaperuste johtaa etenkin toimialajärjestöjen kannalta kohtuuttomiin seuraamusmaksuihin. Suomalaisten toimialajärjestön liikevaihto on tyypillisimmillään muutamasta tuhannesta eurosta miljooniin euroihin. Joihinkin toimialajärjestöihin kuuluu kansainvälisesti toimivia konserneja, joiden maailmanlaajuiset liikevaihdot voivat olla jopa miljardeja euroja. On selvää, että toimialajärjestölle sen jäsenten liikevaihdon perusteella määritettävä sakko tulee olemaan kohtuuton suhteessa toimialajärjestön kokoon ja maksukykyyn, jolloin maksukyvyttömän toimialajärjestön toiminta päättyy konkurssiin.
8.4. Jäsenten maksuvelvollisuus yhteenliittymän seuraamusmaksusta
Direktiivi vaatii jäsenvaltioiden asettavan yhteenliittymän jäseniä vastuuseen yhteenliittymän kilpailunrajoituksesta määrättävästä seuraamusmaksusta tilanteessa, jossa seuraamusmaksua ei saada perittyä yhteenliittymältä. Yhteenliittymän jäsenten toissijainen maksuvelvollisuus tulee vaikeuttamaan toimialayhdistysten toimintaa merkittävästi, toisin kuin hallituksen esitysluonnoksen perusteluissa on todettu. EK pitääkin positiivisena, että kansallisesti ollaan säätämässä kilpailuviranomaiselle harkintavaltaa myös poiketa seuraamusmaksun perimisestä jäseniltä.
Muutosehdotuksen mukaan yhteenliittymä on ensisijaisesti maksuvelvollinen sille määrätystä seuraamusmaksusta (ehdotettu uusi 47 a §). Ellei yhteenliittymä voi seuraamusmaksua suorittaa, sen tulee vaatia maksukyvyn ylittävän osuuden suorittamista jäsenistöltään yhden (1) vuoden kuluessa seuraamusmaksupäätöksestä. EK pitää ehdotettua vuoden mittaista määräaikaa asianmukaisena. Kuten EK ja SY ovat eriävässä mielipiteessään 24.4.2020 todenneet, maksuvaatimuksista päättäminen ja niiden toteuttaminen ovat käytännössä vaikeasti yhteensovitettavissa esimerkiksi yhdistyslain ja yhdistysten omien sääntöjen kanssa mm. jääviysäännöksistä johtuen.
Mikäli yhteenliittymän omien perimistoimien jälkeen määrättyä seuraamusmaksua on vielä suorittamatta, muutosehdotuksen 47 a §:ssä määritetään Kilpailu- ja kuluttajavirasto tekemään päätös maksamatta olevan osuuden perimisestä jäseniltä. Ensi vaiheessa jäsenistä seuraamusmaksu-uhan alla olisivat yhteenliittymän hallituksessa tai muussa päätöksentekoelimessä edustettuna olevat jäsenet. Jos maksu ei tällä tavoin kerry täysimääräisesti, maksuvelvollisuus voidaan ulottaa kaikkiin yhteenliittymän jäseniin, jotka toimivat kilpailurikkomuksen tapahtumismarkkinoilla.
Kilpailu- ja kuluttajaviraston harkintavalta sisältää muutosehdotuksen mukaan sekä maksuvelvollisten jäsenten että maksujärjestyksen määrittämisen. Kilpailu- ja kuluttajavirasto voi myös päättää maksun perimättä jättämisestä mm. tilanteissa, joissa perimisestä aiheutuvan taakan arvioitaisiin olevan kohtuuttoman suuri perimisellä saavutettavaan hyötyyn nähden. EK kannattaa kansalliseen lainsäädäntöön ehdotettavaa kilpailuviranomaisen harkintavaltaa jättää perimättä yhteenliittymälle määrätty maksu sen jäseniltä. Ratkaisu tukee yhdistystoimintaa ja yhdistymisvapautta ja EK toivookin kilpailuviranomaisen käytännössä myös hyödyntävän tätä mahdollisuutta.
8.4.1.Päätöksentekoelimen määritelmä ei tarpeeksi tarkkarajainen
EK on huolissaan kansallisen ehdotuksen direktiiviä laajemmasta määritelmästä yhteenliittymän päätöksentekoelimen osalta. Yritysten ja niiden yhteenliittymien oikeusturvan kannalta on tärkeää määritellä päätöksentekoelimen käsite yksiselitteisesti ja ennakoitavasti. Kansallisessa lainsäädännössä ei tule laajentaa päätöksentekoelimen määritelmää vaikeasti tulkittavissa olevaan kriteeriin ”mikä tahansa toimielin, jolla on päätösvaltaa käytännössä”. Epämääräinen ilmaisu jättää kilpailuviranomaisen yksinomaiseen harkintaan päätöksentekoelimen määritelmän. Todellisuudessa kuitenkin sekä yrityksissä että yhteenliittymissä päätösvaltaiset toimielimet on määritelty lakisääteisesti, yhtiöjärjestyksessä tai yhdistyksen säännöissä. Kilpailulainsäädännöllä ei tule laajentaa vakiintunutta päätöksentekoelimen määritelmää viranomaisen harkintavallan alle, vaan päätöksentekoelimillä on tarkoitettava toimitusjohtajaa, hallitusta sekä muita mahdollisia yhteenliittymän säännöissä tai vastaavissa perustamisasiakirjoissa määriteltyjä muodollisia päätöksentekoelimiä. Kansallisen ehdotuksen mukainen laajennus on uhka lainsäädännön tasapuoliselle ja ennakoitavalle soveltamiselle sekä oikeusvarmuudelle.
8.4.2. Näyttökynnys tietämättömyyden osoittamisesta kohtuuttoman korkea
EK vastustaa kansalliseen muutosesityksen perusteluosan kirjausta liittyen elinkeinonharjoittajan tietoisuuteen seuraamusmaksun perusteena olevasta kilpailurikkomuksesta. Direktiivin 14 artiklan kohdan 4 mukaan yhteenliittymän seuraamusmaksua ei saa vaatia sellaiselta yritykseltä, joka ei ole pannut täytäntöön rikkomista koskevaa yhteenliittymän päätöstä ja ei ollut joko siitä tietoinen tai oli vetäytynyt siitä aktiivisesti ennen kilpailuviranomaisen tutkinnan aloittamista.
Kansallisessa ehdotuksessa näyttökynnys yrityksen tietoisuuden osalta on tässä kohdin asetettu kohtuuttoman korkealle. On huomattava, että kyseessä on käytännössä käännetty todistustaakka eli toissijaisen maksuvelvollisuuden kohteena olevan jäsenyrityksen on osoitettava oma tietämättömyytensä ja osallistumattomuutensa. Kansallisesti esitetään kilpailulain perusteluosaan kirjattavan, että pelkästään yksittäisen työntekijän vastaanottama sähköposti on osoitus yrityksen tietoisuudesta. Kyseinen kirjaus tekee käytännössä mahdottomaksi täyttää toissijaisesta maksuvelvollisuudesta vapautumisen edellytykset. On huomioitava, että yritys ei voi käytännössä valvoa yksittäisen työntekijän sähköpostilaatikkoa puhumattakaan sinne tulleiden sähköpostien avaamisesta. Työnantaja ei voi myöskään estää työntekijää kuulumasta erilaisille jakelulistoille. Mikäli jonkun jakelulistan kautta tulisi kilpailuoikeudellisesti arveluttava sähköposti työntekijälle, kyseistä sähköpostia ei välttämättä ole edes avattu tai sitä ei ole mitenkään hyödynnetty yrityksen toiminnassa.
Lisäksi on muistettava, että kilpailurikkomusten tutkinnat ovat hyvin pitkäkestoisia, ne voivat kestää vuosia. Erityisesti jäsenyrityksen, joka ei ole itse ollut tutkinnan kohteena, on käytännössä mahdotonta esittää näyttöä tietoisuuden puuttumisesta mahdollisesti useita vuosia sitten tapahtuneesta rikkomuksesta. Etenkin, jos tietoisuuden osoittamiseksi ja siten maksuvastuun syntymiseksi riittää muutosehdotukseen kirjatuin tavoin ”yksittäisen työntekijän vastaanottama sähköposti”.
Lainsäädännön ennakoitavuuden ja suhteellisuuden sekä oikeudenmukaisuuden näkökulmasta on kohtuutonta, että yhteenliittymän jäsenyyden perusteella voidaan yksittäiselle, seuraamusmaksun perusteena olevaan kilpailurikkomukseen osallistumattomalle yritykselle kohdentaa erittäin merkittävä taloudellinen seuraamus ilman realistista mahdollisuutta vapautua maksuvelvollisuudesta. On selvää, että tällainen seuraamus ei olisi oikeudenmukainen. Huomioiden, että viranomaisten ja tuomioistuinten laintulkinnassa hyödynnetään käytännössä lakien esityömateriaalia, muutosehdotuksen mukaista kirjausta ei tule jättää perusteluosaan.
8.4.3. Oikeusturvan takeet riittämättömät
Muutosehdotus on erityisen ongelmallinen myös perimistoimien kohteena olevien yritysten oikeusturvan kannalta. Käytännössä yhteenliittymälle määrättyä seuraamusmaksua koskevien perimistoimien kohteena saattaa tulevaisuudessa olla jäsenyritys, joka ei ole ollut asianosaisena seuraamusmaksun perusteena olevaa kilpailurikkomusta koskevassa prosessissa. Perimistoimet saattavat kohdistua ao. yritykseen vasta useamman vuoden päästä itse rikkomusta koskevasta lainvoimaisesta päätöksestä. Etenkään viimesijaiselle maksuvelvolliselle yritykselle ei tule asettaa yhtä korkeaa näyttökynnystä syyttömyyden osoittamiselle kuin varsinaisesta kilpailurikkomuksesta epäilylle, etenkään kun direktiivi ei tällaiseen velvoita.
Jäsenten maksuvelvollisuutta koskevassa päätöksenteossa ja siihen liittyvässä harkintavallassa tulee korostetummin huomioida se, ettei perimispäätöksellä vaaranneta jäsenyritysten toimintaedellytyksiä. Kansallisessa lainsäädännössä tulee korostaa voimakkaammin jäseniltä perimättä jättämisen mahdollistavaa harkintavaltaa.
8.4.4. Tarkennusehdotukset seuraamusmaksun perimistä koskevaan sääntelyyn
EK:n edustaja on yhteistyössä SY:n kanssa jättänyt kilpailulakityöryhmälle seuraamusmaksun perimisen osalta seuraavat tarkennusehdotukset, joihin EK yhtyy:
a. Yhteenliittymän tulisi ensisijaisesti päättää itsenäisesti, millä tavoin se rahoittaisi seuraamusmaksun suorittamisen. Yhdistysten osalta tämä tarkoittaa yhdistyslain ja yhdistyksen sääntöjen mukaisia keinoja. Aikaa maksamiseen tulee antaa mieluiten 2-3 vuotta, sillä järjestöt voivat lähtökohtaisesti kerätä maksuja jäseniltään vain sääntömääräisessä tai ylimääräisessä yhdistyskokouksessa tehdyn päätöksen perusteella. Jos tällainen päätös tulee yhdistyskokouksessa hyväksytyksi, maksujen kerääminen ja periminen voi kestää vuoden. Seuraamusmaksua ei olisi suoritettava kokonaisuudessaan välittömästi, vaan sen maksujärjestelyistä olisi myös mahdollista tehdä pidempiaikainen korotonmaksusuunnitelma;
b. Toissijainen maksuvelvollisuus tulee kohdistaa vain yhteenliittymän päätöksentekoelinten jäseniin. Päätöksentekoelimen määritelmä tulee kansallisessa täytäntöönpanossa määritellä tarkasti. Päätöksentekoelimiksi tulee katsoa vain sellaisia aidosti olevat toimielimet. Esimerkiksi vain hallitus, sekä sellaiset elimet, jotka on mainittu yhteenliittymän säännöissä tai yhtiöjärjestyksessä;
c. Maksamatta olevan seuraamusmaksun periminen miltä tahansa rikkomuksen kohteena olevilla markkinoilla toimineelta yrityksellä pitää olla käytännössä viimesijainen keino, jonka käyttäminen edellyttää perusteellista harkintaa. Erityisesti tässä kohdin on korostettava perimispäätöksen harkinnanvaraisuutta, minkä mielestämme direktiivin 14 artiklan 4. kohta sallii (”…kansalliset kilpailuviranomaiset…voivat myös tarvittaessa…”);
d. Täsmennetään ja korotetaan näyttökynnystä koskien tietoisuutta kielletystä kilpailunrajoittamisesta. On kohtuutonta, jos tietoisuus tulee näytetyksi vain sillä, että yksi työntekijä on passiivisesti vastaanottanut esimerkiksi yhden sähköpostiviestin; ja
e. Otetaan käyttöön tehokas ennakollinen kilpailuneuvonta. Seuraamusmaksujen ankaroituessa yritysten ja yhteenliittymien oikeusturvaa on parannettava. Tärkeänä käytännön keinona tähän toimisi kilpailuviranomaisen antama tehokas ennakollinen neuvonta. Ennakollisesta neuvonnasta tarkemmin alla kohdassa 8.5.
8.5. Vaatimus tehokkaan ennakollisen neuvonnan käyttöönotosta
EK toteaa ymmärtävänsä, että kansallinen liikkumavara direktiivin täytäntöönpanossa on valitettavan vähäinen. Direktiivi velvoittaa nykyistä huomattavasti ankarampaan seuraamusmaksusääntelyyn direktiivin mukaisen riittävän yleis- ja erityisestävän vaikutuksen saavuttamiseksi. Kansallisessa lainsäädännössä ja soveltamiskäytännössä tulee kuitenkin muistaa, että kilpailurikkomuksesta määrättävä seuraamusmaksu ei voi olla kohtuuton suhteessa elinkeinonharjoittajan liiketoiminnan kokoon ja maksukykyyn (HE 88/2010 vp, s. 59). Se tarkoittaa, että seuraamusmaksu ei saa käytännössä johtaa toiminnanharjoittamisen loppumiseen kokonaan.
Direktiivin velvoitteiden täytäntöönpanon negatiivisia vaikutuksia mm. yritysten ja niiden yhteenliittymien oikeusturvalle, puolustautumismahdollisuuksiin, elinkeinoelämää ja koko yhteiskuntaa hyödyttävälle edunvalvonnalle ja toimialajärjestötoiminnalle voidaan vähentää kilpailuviranomaisen tehokkaan ennakollisen neuvontavelvollisuuden avulla.
Voimassa olevan kilpailulainsäädännön perusteella yrityksillä on velvollisuus varmistua itsenäisesti siitä, että niiden toiminta on kilpailuoikeuden perusteella sallittua. Vaikka kilpailuviranomaisella on tälläkin hetkellä periaatteessa velvollisuus tarjota yrityksille ja niiden yhteenliittymille tehokasta neuvontaa, neuvonta on käytännössä osoittautunut hyvin yleisluonteiseksi. Poikkeuslupakäytännön poistuttua vuoden 2004 jälkeen, eduskunnan edellyttämä tehokas neuvonta on käytännössä osoittautunut tarkoittavan epävirallisia tapaamisia viraston edustajien kanssa. Tapaamisissa yritys voi kertoa mahdollisesti kilpailuoikeudellisia riskejä sisältävistä suunnitelmistaan ja arvioistaan suunnitelmiensa kilpailuoikeudellisesta ulottuvuudesta. Useimmiten kyse on tilanteesta, jossa yritys on ostanut juridista apua kilpailuoikeudellisen itsearvioinnin tekemiseen, compliance-ohjelman rakentamiseen tai vähintään osallistumaan kilpailunviranomaisten tapaamiseen ja tapaamismuistiota tulkitsemaan. Erityisesti pk-yrityksille ulkopuolisen asiantuntija-avun hankkiminen on usein taloudellisesti mahdotonta. Neuvottelujen tuloksena yritykset eivät voi saada minkäänlaista Kilpailu- ja kuluttajaviraston sitovaa näkemystä esille tuodun asian kilpailuoikeudellisesta ulottuvuudesta. Viranomainen pitää tapaamisesta muistiota, jonka neuvottelua ehdottanut yritys voi pyynnöstä saada, mutta yritys ei voi myöhemmin pätevästi vedota muistioon tai käytyihin keskusteluihin.
Nykyistä yritysten ja kilpailuviranomaisen tapaamis- ja muistiokäytäntöä tehokkaampi ennakollinen neuvontamenettely on ennen muuta pieniä markkinatoimijoita ja toimialayhdistyksiä helpottava ja niiden oikeusturvaa lisäävä toimintatapa. Pientenkin yritysten ja näiden toimialaorganisaatioiden pitäisi olla mahdollista saada riittävää neuvontaa etenkin tilanteissa, joissa niiden taloudelliset resurssit eivät mahdollista ulkopuolisen asiantuntijan käyttämistä. Tehokas ja taloudellinen ennakollinen viranomaisneuvonta edesauttaa markkinoita hyödyttävän yritysyhteistyön ja innovaatioiden syntymistä. Tehokkaan neuvonnan myötä toimialayhdistykseen kuuluminen ei muodostu yrityksille kohtuuttomaksi ennakoimattomaksi taloudelliseksi riskiksi. Tehokkaan neuvonnan avulla pystytään ennalta ehkäisemään kilpailurikkomuksia, mikä on direktiivin nimenomainen tarkoitus. Kilpailuviranomaisen neuvonnan tehostaminen ei myöskään ole vastoin direktiivin määräyksiä.
Ennakollinen neuvonta voisi perustua esimerkiksi konkludenttiselle eli hiljaiselle hyväksynnälle. Neuvonnan olisi luontevaa olla voimassa määräajan. Käytännössä esimerkiksi yhteistyötä suunnittelevat tahot esittäisivät aikeensa kilpailuviranomaiselle, ja yleisölle aiheutuvat hyödyt esimerkiksi toimialatiedon keräämisestä. Ellei kilpailuviranomainen esitä huomautettavaa viranomaiselle asetettavan määräajan puitteissa, katsottaisiin järjestelyn saavan vilpittömän mielen tai immuniteetin kaltaisen suojan. Viranomaisen reagointimääräaika voisi olla esimerkiksi 1-2 kuukautta.
9 Voimaantulo
Muutosehdotuksessa esitetään lakimuutosten voimaantuloa direktiivin edellyttämässä aikataulussa 4.2.2021. Muutosehdotuksen mukaisesti muutettuja tai kokonaan uusia sääntöjä ehdotetaan sovellettavaksi lain voimaantulon jälkeen toteutettuihin tai jatkettuihin kilpailunrajoituksiin. EK kannattaa muutosehdotuksen mukaista ratkaisua sääntömuutosten ja uusien sääntöjen voimaantulosta.
johtaja Tommi Toivola
asiantuntija Suvi Sasi-Gouatarbès