Maksupalvelulain uudistaminen

Oikeusministeriö (OM) on pyytänyt 10.3.2017 lausuntoa Elinkeinoelämän keskusliitto EK:lta, joka on ollut asiaa valmistelevan työryhmän jäsenenä.

Mietinnössä esitetään muutettavaksi maksupalvelulakia uuden maksupalveluista sisämarkkinoilla annetun EU:n direktiivin (EU) 2015/2366 implementoimiseksi. Direktiivi tuli voimaan 13.1.2016 ja se on pantava kansallisesti täytäntöön kahden vuoden kuluessa. Keskeiset esitettävät muutokset liittyvät maksupalvelulain

– 1) soveltamisalan laajentamiseen siten, että lain piiriin kuuluvia maksupalveluja olisivat myös maksutoimeksiantopalvelu ja tilitietopalvelu. Lisäksi
– 2) teleyrityksiä, rajattua verkkoa ja kauppaedustajia koskevia soveltamisalapoikkeuksia esitetään kavennettaviksi ja
– 3) lain kansainvälistä soveltamisalaa laajennettavaksi tietyiltä osin. Muut esitetyt muutokset liittyvät
– 4) maksunsaajan oikeuteen periä lisäkuluja maksukorttien käytöstä,
– 5) maksupalvelun käyttäjän huolimattomuuteen perustuvan vastuun lieventämiseen maksuvälineen oikeudettomasta käytöstä sekä
– 6) palveluntarjoajan velvollisuuteen käyttää vahvaa tunnistamista maksajan käynnistäessä sähköisen maksutapahtuman.

EK esittää lausuntonaan seuraavan.

1 Yleistä
1.1 Hankkeen valmistelu

EK pitää hyvänä hankkeen lainvalmistelua. OM asetti 25.4.2016 laajapohjaisen työryhmän, jonka tehtävänä oli valmistella hallituksen esityksen muotoon laadittu ehdotus relevantin lainsäädännön muutoksiksi. Hyvin resursoituun työryhmään kutsuttiin laajasti elinkeinoelämän eri lohkojen edustajia.
1.2 Implementointi

Vaikka maksupalveludirektiivi edustaakin pääasiallisesti täysharmonisointia, sisältyy direktiiviin kuitenkin säännöksiä, jotka jättävät jäsenvaltiolle implementointiin liittyvää harkintavaltaa. EK katsoo, että OM:n työryhmä on pyrkinyt valmistelemaan maksupalveludirektiivistä johtuvat välttämättömät muutokset kansalliseen lainsäädäntöön.

EK:n näkemyksen mukaan maksupalveludirektiivin implementoinnissa on esityksessä onnistuttu kokonaisuudessaan kohtuullisen hyvin. Esitys ei sisällä EU-direktiivin yli menevää ns. Suomi-lisää sääntelyssä. Täytäntöönpanossa on pitäydytty direktiivin edellyttämissä muutoksissa. Esitys on siten linjassa pääministeri Sipilän hallituksen hallitusohjelman kirjausten kanssa. Kansallinen lisäsääntely näkyisi todennäköisesti viime kädessä kuluttajien ja asiakkaiden kustannuksissa.

EK tukee maksupalveludirektiivin taustalla olevia yleisiä tavoitteita muun muassa kilpailun esteiden poistamisen, kilpailun lisäämisen maksupalvelumarkkinoilla ja sääntelyn yhdenmukaistamisen osalta. On kuitenkin todettava, että kokonaisuudessaan maksupalveludirektiivi edustaa massiivista, yksityiskohtaista uutta sääntelyä, josta aiheutuu merkittävää kustannus- ja muuta taakkaa erityisesti finanssi- ja telealalle. EK pitää eräiltä osin direktiivin sääntelyä perusteettoman yksityiskohtaisena ja raskaana.

Kuten työryhmän mietinnössä todetaan, maksupalveludirektiivin tuottamat mahdolliset hyödyt kuluttajille ja muille maksupalvelun käyttäjille Suomessa voidaan arvioida melko vähäisiksi. Lisäksi EK pitää valitettavana, että maksupalveludirektiivin edustama sääntely on osin yhteensopimatonta Euroopan talousalueen ulkopuolisen sääntelyn ja kansainvälisten maksu- ja valuuttamuuntokäytäntöjen kanssa, mistä voi aiheutua kielteisiä vaikutuksia Euroopan nykyiseen palvelutasoon.

1.3 Vaikutusten arviointi

EK katsoo, että maksupalveludirektiivin todennäköisiä ja mahdollisia vaikutuksia etenkin yrityksiin on esityksessä pyritty arvioimaan parhaan mahdollisen käytettävissä olleen aineiston pohjalta. Työryhmän mietinnössä esitetyt vaikutusarviot perustuvat monin paikoin EU:n komission alkuperäisiin vaikutusarvioihin, joihin EK suhtautuu eräiltä osin kriittisesti. Implementoinnissa ei ymmärrettävistä syistä kuitenkaan ole ollut käytettävissä tarkempaa dataa, johon täsmällisempiä arvioita olisi voinut perustaa. Työryhmän jäsenet ovat pyrkineet parhaansa mukaan toimittamaan työryhmän käyttöön arvioita sääntelyn erinäisistä vaikutuksista.

EK pitää erittäin valitettavana suomalaisen lainvalmistelun kannalta sitä, että implementoinnin valmistelun ollessa käynnissä, EU:n regulaattorin valmistelemat tekniset sääntelystandardit eivät ole olleet riittävän ajoissa työryhmän tai elinkeinoelämän edustajien käytettävissä. Maksupalveludirektiivin vaikutukset maksupalveluntarjoajiin ja koko muuhun yleiseen elinkeinoelämään riippuvat mitä suuremmissa määrin Euroopan pankkivalvontaviranomaisen EBA:n valmistelemien ja komission hyväksymien teknisten sääntelystandardien yksityiskohtaisesta ja lopullisesti hyväksyttävästä sisällöstä. Erityisesti sanottu pätee maksupalveludirektiivin edellyttämiin laajoihin tietojärjestelmämuutoksiin, joita eri elinkeinoelämän toimijat joutuvat implementoinnin johdosta käynnistämään. Nämä tekniset standardit ovat luonteeltaan markkinaosapuolia sitovaa ja velvoittavaa sääntelyä.

EK:n näkemyksen mukaan maksupalveludirektiivin keskeisimpiä ja periaatteellisimpia muutoksia on se, että toimiluvan saaneille tai rekisteröidyille kolmansille maksupalveluntarjoajille on sallittava rajoitettu pääsy muiden maksupalveluntarjoajien kuten pankkien ylläpitämille maksutileille.

1.4 EU:n lainsäädäntöprosessi

EK katsoo, että Suomen valtion tulee terävöittää EU:n toimielimissä tapahtuvaa lainsäädännöllistä edunvalvontaansa. EU:n maksupalveludirektiivi ei valitettavasti ole ainoa EU-lainsäädäntöhanke, jossa kansallinen lainvalmistelija on joutunut lopulta valmistelaan sääntelymuutoksia osin sokkona johtuen komission ja eurooppalaisten finanssivalvojien EBA:n, ESMA:n ja EIOPA:n hitaudesta direktiivin tai asetuksen yksityiskohtaista lopullista sisältöä ratkaisevasti määrittävien teknisten sääntelystandardien valmistelussa ja hyväksymisessä.

Tilanne on kohtuuton eurooppalaisen elinkeinoelämän kannalta. Vastaavanlainen valitettava tilanne nähtiin esimerkiksi vuonna 2016 keväällä listayhtiöiden ja muiden liikkeeseenlaskijoiden valmistautuessa EU:n markkinoiden väärinkäyttöasetuksen (MAR) voimaantuloon merkittävine sanktioineen.

2 Yksityiskohtaisemmat huomiot
2.1 EBA RTS/2017/02

EK:n käsityksen mukaan edellä mainittuun EBA:n luonnos-RTS:ää soveltamiseen liittyy merkittävä huoli, että jos vahvaa tunnistamista koskevaa teknistä sääntelystandardia sovelletaan kirjaimellisesti myös yritysten aineistonsiirtoihin, yritysten maksuliikenne ja eräpohjaiset aineisonsiirrot ovat vaarassa joutua erittäin merkittävän tietojärjestelmiin kohdistuvan myllerryksen kohteeksi.

EK alleviivaa, että yritysten aineistonsiirto, jossa järjestelmät välittävät aineistoja pankkiin, on nykyisellään hyvin automatisoitu ja tehokas prosessi. Valtaosa yritysten maksuista tehdäänkin nimenomaan aineistonsiirtoina ja osuus on kasvussa. Pankkivalvoja EBA:n luonnostelema RTS uhkaavat heikentää tätä automatisoitua prosessia, jos tarpeettomia manuaalisia lisätarkistuksia luotaisiin nykyiseen yritysten aineistonsiirtoon. EK pitää erittäin valitettavana, ettei RTS-luonnos nykyisellään tunnista poikkeuksia yritysten aineistonsiirtojen suhteen.

EK pitääkin erittäin tärkeänä eurooppalaisten yritysten toimintojen tehokkuuden turvaamiseksi sen mahdollisimman pikaista ja nimenomaista varmistamista EU-tasolla, että nykyiset yritysten aineistonsiirtoprosessit täyttävät jo nykyisellään vahvan tunnistamisen vaatimukset ja siten myös uuden maksupalvelulain ja EBA:n RTS:n vaatimukset. Tämänkaltainen massiivinen oikeudellinen epävarmuus ei palvele kenenkään osapuolen etua, ei pankkien eikä niiden asiakasyritysten.

2.2 Vahva tunnistaminen

Vahvan tunnistamisen on täytettävä autentikointi-RTS:n vaatimukset, jolloin ne saattavat poiketa yleisistä vahvaa tunnistamista ja sähköisiä luottamuspalveluja (eIDAS) koskevista ja kansallisen tunnistusratkaisun (luottamusverkosto) vaatimuksista. Maksupalveludirektiivin kansallisessa implementoinnissa on perustellusti lähdetty siitä, että vahvan tunnistusvälineen vaatimukset täyttäisivät ainakin luottamusverkostossa käytettävät tunnistusvälineet.

2.3 Verkkopankkitunnuksia koskevan sääntelyn jatkoarvioiminen

Pankkien myöntämät verkkopankkitunnukset ovat henkilökohtaisia ja niiden luovuttaminen kolmannelle osapuolelle on kielletty sekä sopimusehtojen että lain mukaan. Verkkopankkitunnuksia käytetään Suomessa laajalti myös tunnistautumiseen esimerkiksi julkishallinnon palveluissa. Maksupalveludirektiivissä edellytetään, että henkilökohtaisia tunnisteita saavat käsitellä ainoastaan tunnisteiden haltija ja tunnisteiden myöntäjä. EK katsoo, että jatkossa tulisi huolellisesti pohtia, olisiko perusteltua sallia verkkopankkitunnusten luovuttaminen toiselle henkilölle.

2.4 Maksuvälineen käyttäjän vastuun alentaminen

Maksupalveludirektiivin mukaan kuluttajan asemassa olevan maksuvälineen käyttäjän vastuuta kavennetaan. Myös omavastuu alenee 150 eurosta 50 euroon. EK pitää lisäksi direktiivissä valittua sääntelyratkaisua tältä osin ongelmallisen ja valitettavana. Rajoitus ei edelleenkään kuitenkaan koskisi tilanteita, joissa käyttäjä on menetellyt tahallisesti tai törkeän huolimattomasti, mitä ratkaisua EK pitää perusteltuna.

EK toteaa, että esitys aiheuttaa maksuvälineen liikkeeseenlaskijoille lisäkustannuksia jossain määrin. Kustannuksia ei kuitenkaan voine pitää vähäisinä.

EK yhtyy mietinnössä esitettyyn sen osalta, että esitetystä sääntelymuutoksesta voi johtua jossain määrin mm. maksuvälineen haltijoiden välinpitämättömämpää suhtautumista maksuvälineestä huolehtimisen suhteen.

2.5 Teleyrityksiä, rajattua verkkoa ja kauppaedustajia koskevien soveltamisalapoikkeusten kaventaminen

EK pitää valitettavana, että maksupalveludirektiivissä on omaksuttu tältä osin valittu linja, jolla perusteltujen poikkeusten käyttöalaa supistetaan. Komissio painottaa maksupalveludirektiivin johdanto-osan mukaan, että vanhan direktiivin rajattuja verkkoja koskevaa soveltamisalapoikkeusta on tulkittu liian laveasti jäsenmaissa, mikä ei ole vastannut direktiivin tarkoitusta. Uuden direktiivin vastaavia poikkeuksia on siten jossain määrin kavennettu aikaisempaan verrattuna. Toisaalta direktiivi sisältää kokonaan uuden soveltamisalarajauksen. Missä määrin soveltamisalapoikkeusten lopullinen piiri jää riippumaan EBA:n ja toimivaltaisen kansallisen valvontaviranomaisen valvontakäytännöstä ja lopulta mahdollisesta oikeuskäytännöstä, jäänee nähtäväksi.

EK kiinnittää huomiota työryhmän mietinnössä todettuun arvioon siitä, että maksupalvelusääntelyn ulottamisella otsikossa mainittuihin palveluihin saattaa olla eräitä kielteisiä vaikutuksia: se voi eräissä tapauksissa rajoittaa nykyisten palvelujen tarjontaa sekä uusien palvelujen kehittämistä ja näin vähentää kuluttajien ja muiden maksupalvelun käyttäjien saatavilla olevia toimintavaihtoehtoja.

EK katsoo kuitenkin, että työryhmän mietinnössä on päädytty kohtuulliseen direktiivin liikkumatilan sallimaan kompromissiesitykseen. Esityksen mukaan rajatussa verkossa tai muulla rajatulla tavalla käytettäviin välineisiin perustuvia maksupalveluja koskevaa soveltamisalapoikkeusta muutettaisiin voimassa olevaan lakiin verrattuna siten, että maksuvälineiden liikkeeseenlaskijan ja hyödykkeiden tarjoajien välillä on joko oltava suora sopimus tai hyödykevalikoiman on oltava erittäin rajattu.

Kokonaan uusi soveltamisalan rajaus koskisi HE:n mukaan maksuvälineitä, jotka ovat voimassa vain yhdessä jäsenvaltiossa ja joita kansallinen tai alueellinen viranomainen erityisistä sosiaalisista tai verotuksellisista syistä sääntelee tiettyjen tavaroiden tai palveluiden hankkimiseksi liikkeeseenlaskijan kanssa kaupallisen sopimuksen tehneiltä toimittajilta. EK pitää perusteltuna, että uutta maksupalveludirektiiviä ei sovelleta tällaisiin maksuvälineisiin perustuviin palveluihin, ja että kyseiset palvelut ehdotetaan näin ollen jätettäväksi myös maksupalvelulain soveltamisalan ulkopuolelle.

Kunnioittavasti

Elinkeinoelämän keskusliitto EK

Hannu Rautiainen
johtaja