EK:n selvitys: Lainsäädännön laadussa ja vaikutusarvioissa kehitettävää, lainsäädännön arviointineuvoston toiminnan kehittäminen avainasemassa

EK:n selvityksen perusteella vuonna 2016 toimintansa aloittanut lainsäädännön arviointineuvosto on saanut jonkinlaista jalansijaa osana lainvalmistelun prosessia, mutta sen roolia ei kuitenkaan ole vielä täysin sisäistetty. Poliittisesti virittäytyneissä hankkeissa monia arviointineuvoston kommentteja on jätetty lähes huomiotta. EK esittää monia toimenpiteitä neuvoston vaikuttavuuden kehittämiseksi – jatkossa kaikki hallituksen esitykset tulisi saattaa neuvoston arvioitavaksi.

Lainsäädännön arviointineuvoston tehtävänä on antaa lausuntoja hallituksen esityksistä ja niiden vaikutusarvioinneista. Tavoitteena on lisätä lainvalmistelun ja erityisesti hallituksen esitysten vaikutusarviointien laatua.

”Kategorisesti voisi sanoa, että mikäli neuvoston esittämä muutos on helppo ja nopea tehdä, se tehdään. Mikäli muutos edellyttäisi laajempaa valmistelua ja selvittelyä, siihen ei usein ryhdytä tai muutos tehdään varsin pintapuolisesti. Myös jos hankkeesta oli sovittu jo osana hallitusohjelmaa, neuvoston lausunnolle annettiin vähemmän painoarvoa”, toteaa EK:ssa selvitystä koordinoinut asiantuntija Hannu Ylänen.

“Keskeisiä työkaluja resursoinnin ja prosessien parantamiseksi olisivat esimerkiksi neuvoston ennakollisen neuvontaroolin lisääminen, kaikkien hankkeiden vieminen neuvoston käsittelyyn ja neuvoston mahdollisuus kielteisellä kannalla palauttaa hanke jatkovalmisteluun”, Ylänen jatkaa.

Esimerkiksi osinkojen lähdeverotusta ja aktiivimallien leikkureita koskevissa lainsäädäntöhankkeissa arvioneuvoston kommentteja ei juurikaan huomioitu tai huomiointi oli pintapuolista. Sote-uudistuksessa neuvoston lausunnon muutosehdotukset eivät täysin jääneet huomiotta, mutta lopullisessa hallituksen esityksessä julkisen talouden kokonaisvaikutusarviot ja arviot myönteisistä talousvaikutuksista jäivät kuitenkin edelleen varsin epäselviksi ja tulkinnanvaraisiksi.

Selvityksessä nostetaan esiin myös hankkeita, jotka ovat merkityksellisiä ja suuria, ja jotka saavat arviointineuvoston kommenttien noudattamisanalyysissä puhtaat paperit, mutta eivät ehkä yleisesti kokonaisuutena arvioiden ole kuitenkaan onnistuneet tavoitteessaan. Tällainen hanke on esimerkiksi oppivelvollisuuslain uudistus. ”Pelkän perusasteen varassa on vaikeaa työllistyä, ja osaamisvaatimusten jatkuvasti kasvaessa tilanne tullee jatkossa entisestään pahenemaan. Asiaa olisi kuitenkin pitänyt lähteä purkamaan lainsäädäntöä valmisteltaessa oppivelvollisuuden pidentämisen sijaan selvittämällä keskeytysten moninaisia syitä, ja räätälöimään ratkaisuja nuorten tarpeista lähtien”, Ylänen sanoo.

Toimiva yhteiskunta perustuu ennakoitavalle ja hyvin valmistellulle lainsäädännölle

”Viime aikojen kriisit ovat osoittaneet, että suuret muutokset voivat ravistella yhteiskunnan toimintoja ja rakenteita yllättäen ja nopeasti. Yhteiskunta voi reagoida erityyppisiin asioihin eri mekanismien kautta, mutta lainsäädäntö on se pohja ja perusta, minkä varaan toimiva, ennustettava ja demokraattinen yhteiskunta ja oikeusvaltio rakentuu. Riittävän laaja ja laadukas etu- ja jälkikäteinen vaikutusten arviointi on siksi avainasemassa”, Ylänen päättää.

Selvitykseen haastateltiin myös arviointineuvoston jäseniä. Arviointineuvosto itse on huolissaan siitä, että noin 40 prosenttia sen tekemistä muutosehdotuksista jää huomioimatta lopullisissa hallituksen esityksissä.

EK:n toimenpide-ehdotukset lainsäädännön laadun parantamiseksi arviointineuvoston toimintaa kehittämällä

• Arviointineuvoston roolia osana lainsäädäntöprosessia tulisi laajentaa lisäämällä sen ennakollista neuvoa-antavaa roolia jo hallituksen esityksen laadinnan aiemmassa vaiheessa ja yhteistyössä lainsäädäntöä valmistelevan ministeriön kanssa.
• Arviointineuvoston yhteiskunnallista roolia tulisi kehittää siten, että neuvoston proaktiivisuutta ja näkyvyyttä julkisuudessa lisätään ja neuvoston roolia julkisessa keskustelussa aktivoidaan erityisesti paremman sääntelyn ja sääntelyn laadun näkökulmasta.
• Kaikki hallituksen esitykset tulisi jatkossa saattaa neuvoston arvioitavaksi ja neuvoston resurssit tulisi mitoittaa tämän mahdollistamiseksi.
• Lainsäädännön arviointineuvoston riippumattomuus on varmistettava vahvistamalla sen asema lain tasolla.
• Arviointineuvoston toimivaltuuksiin tulisi lisätä mahdollisuus julkaista kielteinen kanta, mikäli lainsäädäntöehdotus sisältäisi sen mielestä olennaisia ongelmia tai mikäli se ei neuvoston mukaan soveltuisi tarkoitukseensa. Tässä tilanteessa ehdotusta tulisi korjata ja arviointineuvoston tulisi arvioida uusi ehdotus. Mikäli ehdotus ei vieläkään läpäisisi arviointineuvoston seulaa, tulisi hallituksen tehdä erillinen päätös jatkovalmistelun osalta.
• Arviointineuvoston aktiivisuutta omien aloitteiden tekemisessä tulisi lisätä. Tällä hetkellä jatkokäsittelyssä on neuvoston vuonna 2019 tekemä aloite lainsäädännön jälkiarviointijärjestelmästä. Uusia aloitteita ja ehdotuksia arviointineuvoston taholta olisi hyvä saada lisää.
• Arviointineuvoston lausunnoissaan esittämien korjausehdotusten on katsottu paikoin olevan vaikeita toteuttaa ministeriöissä ehdotusten konkretian puutteen ja liian yleisyyden vuoksi. Arviointineuvosto voisi arvioida omien lausuntojensa laadun parantamista tältä osin.
• Ministeriöiden lainvalmistelun laatua tulisi parantaa säännönmukaisesti vaikutusarviointien osalta. Sääntelystä aiheutuvia kustannuksia pitäisi analysoida nykyistä paljon aikaisemmassa vaiheessa ja nykyistä paljon laajemmin. Asianmukainen vaikutusten arviointi tulisi tehdä aina.
• Lainsäädännön valmisteluprosessissa tulee ottaa huomioon arviointineuvoston prosessi ja valmistelussa tulee varata riittävästi aikaa tehdä niitä muutoksia, joita arviointineuvosto ehdottaa tehtäväksi.
• Yllättävän usein yritysvaikutuksien arvioinnissa jäävät ottamatta huomioon erityisesti pk-yritykset. Ministeriöissä tulisi panostaa pk-yritysten vaikutustenarviointiin nykyistä enemmän ja arviointineuvoston tulisi korostaa eri kokoisten yritysten yritysvaikutusten arviointien tärkeyttä entisestään.
• Tarvittavat resurssit edellä mainittujen kehitysideoiden eteenpäin viemiseksi tulisi varmistaa.