EK:n lausunto hallituksen esityksestä eduskunnalle laiksi verotusmenettelystä annetun lain muuttamisesta

Eduskunnan valtiovarainvaliokunnan verojaosto | HE 141/2025 | 10.10.2025

Verojaosto on pyytänyt Elinkeinoelämän keskusliitto EK:n asiantuntijalausuntoa otsikkoasiassa. Lausuntonamme esitämme kunnioittavasti seuraavan.

• Esitys on erittäin ongelmallinen ja perustavanlaatuisessa ristiriidassa EU:n yleisen tietosuoja-asetuksen sekä perustuslain takaaman yksityiselämän ja henkilötietojen suojan näkökulmasta.
• Kuten esityksestä selviää, vertailutietotarkastuksiin liittyy merkittäviä tietopyyntöjen laajuuteen ja tietosuojaan liittyviä ongelmia. Ongelmista ja niiden syistä annetaan esityksessä kuitenkin virheellinen kuva.
•  Vertailutietotarkastusten oikea ongelma eli Verohallinnon ratkaisu jättää huomioimatta sekä KHO:n ja tietosuojavaltuutetun ratkaisut, että pakottava tietosuojalainsäädäntö ei ole ratkaistavissa verolainsäädännön muutoksilla ja VML 21§:n sanamuodon laajennuksella, vaan ainoastaan Verohallinnon oman toiminnan muutoksilla.
• Tiedonantovelvollisia ei tule asettaa asemaan, jossa niiden tulee tehdä päätös kahden lain noudattamatta jättämisen välillä: verotusmenettelylain ja tietosuoja-asetuksen.
• Esitysluonnoksessa mainittu 100 miljoonan euron verotuottoarvio on ylimitoitettu ja epäuskottava. Verotuottojen sijaan tarkastukset ja niitä koskevat oikeusriidat tulevat lisääntymään merkittävästi.
• EK yhtyy hallituksen kantaan, jonka mukaan asian merkityksellisyyden vuoksi olisi suotavaa, että perustuslakivaliokunta antaisi asiassa lausunnon

Tietosuojasääntely ei ole supistanut vertailutietotarkastusten laajuutta eikä aiheuttanut verovajetta. Sen sijaan Verohallinnon toteuttamat tarpeettoman laajat, täsmentämättömät ja toistuvat vertailutietotarkastukset ovat olleet pakottavan tietosuojasääntelyn vastaisia ja todettu sellaisiksi myös oikeusasteissa.

Vertailutietotarkastukset ovat sinänsä tietosuojasääntelyn mukaisia menettelyitä. Esityksen sivulla 27 todetaan, että ”nykytilassa toimiminen tarkoittaisi, että vertailutietotarkastukset toimitettaisiin huomattavasti aiempaa rajatumpina ja suppeampina, eikä tämä vastaisi vertailutietotarkastusta koskevan nykyisen sääntelyn tarkoitusta. Verohallinto ei saisi verovalvonnan kannalta välttämättömiä tietoja vertailutietotarkastusten kautta. Nykytilan pysyttäminen ei näin ollen myöskään paikkaisi sitä verovajetta, joka tietosuojasääntelyn johdosta on vertailutietotarkastusten muuttuneen laajuuden myötä viime vuosina syntynyt. ” Tämä ei pidä paikkaansa.

Tietosuojasääntely ei ole supistanut vertailutietotarkastusten laajuutta eikä aiheuttanut verovajetta. Sen sijaan Verohallinnon vuosia toteuttamat tarpeettoman laajat, täsmentämättömät ja toistuvat vertailutietotarkastukset ovat olleet selkeästi pakottavan tietosuojasääntelyn vastaisia ja on todettu sellaisiksi myös oikeusasteissa. Verohallinnon vertailutietotarkastukset on todettu toistuvasti muun muassa korkeimman hallinto-oikeuden, Helsingin hallinto-oikeuden ja tietosuojavaltuutetun toimesta jo lähtökohtaisesti liian laajoiksi ja pakottavan tietosuojasääntelyn vastaisiksi (1). Esitys antaa myös näistä korkeimman hallinto-oikeuden ja tietosuojavaltuutetun linjauksista ja niistä tehtävistä johtopäätöksistä tarkoituksellisesti virheellisen kuvan. Nämä ratkaisut eivät ole perustuneet verolainsäädännön tulkintaan, vaan nimenomaisesti tietosuojalainsäädännön soveltamiseen. Verohallinnon ”ongelma” ei ole ratkaistavissa verolainsäädännön muutoksilla, vaan ainoastaan Verohallinnon oman toiminnan muutoksilla. Esitys ei poista ongelmaa, vaan pikemminkin kärjistää sitä jatkossa. Tietosuoja-asetus on pakottavaa lainsäädäntöä, jota ei voida ohittaa kansallisella sääntelyllä.

Esityksen sivulla 26 todetaan, että oikeustilaan liittyy ”myös tiedonantovelvollisten näkökulmasta epävarmuuksia”, jotka johtuvat ”sääntelyn yleisluontoisuudesta ja viimeaikaisista tietosuojatulkinnoista”. Myöskään tämä ei pidä paikkaansa. Epävarmuudet ja niin sanotut ”tulkintaerimielisyydet” johtuvat yksinomaan siitä, että Verohallinto ei vuosien jälkeenkään ota huomioon korkeimman hallinto-oikeuden ja tietosuojavaltuutetun toimiston linjauksia ja tietosuoja-asetuksen sisältöä. Esityksen julkilausuttuna tavoitteena onkin halu ohittaa tämä linjaukset verolainsäädäntöä muuttamalla ja mahdollistaa tietosuoja-asetuksen edellytysten kiertäminen. Riski siitä, että Verohallinto jatkaa tietosuoja-asetuksen vastaisia vertailutarkastuksia myös jatkossa, on ilmeinen.

Lisäksi tietosuoja-asetuksen johdanto-osassa edellytetään tietopyyntöjen satunnaisuutta, joka on samoin edellytys, jota Verohallinto ei ole tietoisesti huomioinut vertailutietotarkastuksissa, ja jota Verohallinto haluaa nyt tarkoituksellisesti rikkoa toistuvat tarkastukset sallivan säännöksen nojalla. Asiaa ei voida muuttaa sallimalla toistuvia tarkastuksia kotimaisessa lainsäädännössä.

Vaikka esitetystä säännöksestä on poistettu esitysluonnoksessa käytetty käsite ”massadata-aineisto” ja vaikka esitetyssä säännöksessä edellytetään sinällään tietopyynnön rajaamista ja tarkkaa kohdennusta verovalvonnassa välttämättömiin tietoihin, tarkoittaa säännös yhä Verohallinnon tietojensaannin laajentamista erittäin kattavan tietoaineiston käsittelyyn. Tällaisessa käsittelyssä ei voida mitenkään rajata käsiteltävien henkilötietojen määrää käsittelyn tarkoituksen kannalta välttämättömään.

Lausuntopalautteen osalta viittaamme erityisesti tietosuojavaltuutetun lausuntoon (2) nyt käsiteltävänä olevan esityksen luonnosversiosta. Tietosuojavaltuutetun lausunnossa on todettu, että ”esitysluonnoksen kuvailu kyseisten tietopyyntöjen rajauksesta on kuitenkin jännitteessä sen kanssa, että niihin saatavat vastaukset sisältäisivät joka tapauksessa massadata-aineistoa rekisteröityjen tilitapahtumia koskien. Verohallinto saisi toteuttaa valvontaa, jossa se tulisi käsittelemään suuria määriä tarpeettomia henkilötietoja. Tämä ylimitoitettu toimintatapa ei olisi oikeasuhtainen tietosuojaperiaatteiden ja erityisesti tietojen minimointiperiaatteen toteutumisen kanssa. Hallituksen esitysluonnoksen perusteluissa todetaankin suoraan, että ehdotetussa sääntelyssä puututtaisiin yleisen tietosuoja-asetuksen 5 artiklan tietojen minimoinnin ja täsmällisyyden periaatteisiin.”

Esitystä on korjattu näennäisesti tämän huomion perusteella. Esityksen sivulla 46 todetaan, että ”… ehdotetussa verotusmenettelylain 21 §:n 2 momentissa säädettäisiin vertailutietoja koskevan pyynnön edellytyksistä ja rajoitettaisiin pyynnön laajuutta. Säännöksellä toteutettaisiin tietosuoja-asetuksen tietojen minimoinnin periaatetta. Edellä kuvatulla tavalla säännös asettaisi sellaiset rajat Verohallinnon vertailutietoja koskeville pyynnöille, että ne olisivat oikeasuhtaisia ja välttämättömiä myös tietojen minimoinnin periaatteen näkökulmasta.” Tämä esityksen lausuma ei voine pitää paikkaansa, koska esitykseen tehdyt muutokset ovat lähinnä semanttisia eivätkä muuta sääntelyn tosiallista tarkoitusta millään tavalla. Vaikka sanamuodossa todetaan, että “Tietopyyntö on rajattava siten, että siitä käyvät ilmi ne verotuksessa merkitykselliset tosiseikat, taloudelliset tapahtumat tai taloudelliset toimijat, joiden perusteella tiedonantovelvollinen voi tunnistaa ne välttämättömät tiedot, joihin vertailutietotarkastus on kohdennettu,” yksittäistapausarvio välttämättömyydestä jää yhä Verohallinnon oman harkinnan varaan eikä tiedonantovelvollisille käytännössä jääne mahdollisuutta arvioida ja varmistua tietojen käsittelyn laillisuudesta tietoja luovutettaessa. Korjauksen näennäisestä ja semanttisesta luonteesta kertoo se, että näiden muutosten jälkeenkin esityksen verotuottoarvio on yhä sama kuin muotoilultaan laajemmassa luonnoksessa – 100 miljoonaa euroa.

Vaikka säännöksessä viitataan välttämättömyyteen, on lakimuutoksen tarkoituksena nimenomaisesti käsitellä massadata-aineistoa yksilöimättä henkilöitä, joista tietoja pyydetään. Oli lainsäädännön sanamuoto mikä tahansa, Verohallinnon tulee edelleen rajata KHO:n ja tietosuojavaltuutetun aiempien linjausten mukaisesti tietopyyntönsä siten, että tietojen kerääminen on oikeasuhtaista ja rajoittuu verotuksessa tarpeellisiin tietoihin. Nyt esitetyn sääntelyn mukaista, erittäin laajamittaista henkilötietojen luovutusta ja käsittelyä, joka kattaa selkeästi myös suuria määriä tarpeettomia tietoja, ei voida pitää tietosuoja-asetuksen ja perustuslakivaliokunnan lausuntokäytännön mukaan perusteltavana tavoiteltuun päämäärään nähden.

Riskit ja kustannukset kohdistuvat tiedonantovelvollisiin, vaikka Verohallinnon tietopyyntö olisi tietosuojasääntelyn vastainen

EK kiinnittää huomiota myös esitysluonnoksesta aiheutuviin riskeihin ja kustannuksiin vertailutietotarkastuksien kohteille.

Vertailutietotarkastuksen kohde ei voi luottaa siihen, että Verohallinnon tekemä tietopyyntö on asianmukainen, koska rekisterinpitäjällä on aina vastuu antamastaan tiedosta, vaikka pyytäjänä olisikin Verohallinto. Tätä korostaa edelleen se, että rekisterinpitäjälle voidaan määrätä. Tiedonantovelvollisia ei tule asettaa asemaan, jossa niiden tulee tehdä päätös kahden lain noudattamatta jättämisen välillä: verotusmenettelylain ja tietosuoja-asetuksen.

Jos esitys siinä kuvatuin tavoin todellakin olisi tietosuoja-asetuksen mukainen, pitäisi olla selvää, että valtion tulee olla velvollinen korvaamaan rekisterinpitäjälle Verohallinnon liian laajaan tietopyyntöön vastaamisen perusteella mahdollisesti määrättävät sanktiot (3). EK katsoo, että verojaoston tulisi lausua tästä asiasta mietinnössään.

Lisäksi laajat tietopyynnöt johtavat merkittäviin lisäkustannuksiin vertailutarkastusten kohteille. Tietopyyntöjen määrä ja niiden laajuus tulisivat todennäköisesti lisääntymään merkittävästi uuden sääntelyn myötä. Jos tällaiset laajat tietopyynnöt päätetään sallia, niistä syntyvistä kustannuksista ja tietojen tuottamisesta Verohallinnolle tulisi suorittaa korvausta. Esitys on niin epämääräinen, että vertailutietotarkastusten kohteiden on luonnollisesti erittäin vaikeaa arvioida tietopyynnöistä aiheutuvia kustannuksia tässä vaiheessa.

Tuottoarvio on epäuskottava ja esitys tulee johtamaan lukuisiin oikeusriitoihin asioissa, joiden merkitys verovajeeseen lienee epärelevantti

Esitysluonnoksessa mainittu 100 miljoonan euron verotuottoarvio on ylimitoitettu ja epäuskottava. Realistinen arvio lienee pikemminkin noin 10 miljoonan euron suuruusluokassa. Esimerkiksi harmaan talouden laskennallista vähenemistä tai valvonnan epäsuoria, laskennallisia hyötyjä ei voida pitää konkreettisesti kerättävissä olevina erinä. Osa mainituista, epäsuorista hyödyistä lienee saavutettavissa jo nykyisin kerättävien tietojen perustella. Harmaan talouden torjunta on tärkeää, mutta harmaan talouden toimijoiden heikon maksukyvyn vuoksi se harvoin tuottaa merkittäviä verotuloja.

On myös selvää, että kansalaisten ja yritysten yksittäistenrahavirtojen ja tilisiirtojen seuraaminen tulisi johtamaan lukuisiin oikeusriitoihin tulevien vuosien aikana. Kysymys kuuluukin, ovatko esimerkiksi vanhempien ja lasten väliset tilisiirrot sellainen merkittävä
verovajeen lähde ja veroriski, jonka valvonta oikeuttaa näin laajamittaisten tietojen käsittelyn, vai johtaako tilisiirtojen valvonta lähinnä käteisen käytön kasvuun.

Lähteet:
1. Ks. Helsingin hallinto-oikeus 5.9.2025 päätös 5366/2025, korkeimman hallinto-oikeuden ennakkoratkaisu 2020:08.
2. https://tietosuoja.fi/-/lainvalmistelussa-on-tarkeaa-huomioida-ihmisten-perusoikeus-yksityisyyteen-lakiehdotus-antaisi-verohallinnolle-laajat-oikeudet-ihmisten-tilitapahtumatietoihin.
3. Oikeusministeriö selvittää parhaillaan tietosuoja-asetuksen seuraamusmaksujen soveltamista myös julkissektorille vallitsevan epätasapainon korjaamiseksi (ks. oikeusministeriön arviomuistio viranomaisia koskevista seuraamuksista tietosuojalainsäädännön rikkomisesta (VN/26120/2023))