EK:n lausunto luonnoksesta hallituksen esitykseksi eräiden tekoälyjärjestelmien valvonnasta annetun lain muuttamiseksi

Työ- ja elinkeinoministeriö | 25.4.2025 | VN/31658/2024

Taustaa
EU:n tekoälysäädös (artikla 57) velvoittaa jäsenvaltioita perustamaan oman tai toisen jäsenvaltion kanssa yhteisen tekoälyn sääntelyn testiympäristön (regulatory sandboxes). Näillä nk. sääntelyhiekkalaatikoilla tarkoitetaan viranomaisen valvonnassa olevia ympäristöjä, joissa yritykset voivat turvallisesti testata uusia innovaatioitaan rajoitetun ajan.

Sääntelyhiekkalaatikoissa yritykset voivat kehittää tuotteitaan viranomaisen myötävaikutuksella siten, että ne samalla täyttävät sääntelyn asettamat vaatimukset. Hiekkalaatikossa sääntelystä voidaan myös joustaa, jos se merkittävästi estää tuotekehitystä. Näin voidaan vähentää sääntelystä aiheutuvia innovointia hidastavia vaikutuksia ja tukea uusien teknologioiden kehitystä.

Tekoälysäädöksen mukaan sääntelyhiekkalaatikoiden on oltava toiminnassa viimeistään 2. elokuuta 2026. Jäsenvaltioiden on myös osoitettava riittävät resurssit niiden toteuttamiseksi.

Esityksessä esitetään Liikenne- ja viestintävirasto Traficomista viranomaista, jonka tehtävänä on perustaa Suomen kansallinen tekoälyn sääntelyn testiympäristö, ylläpitää sen toimintaa ja vastata siihen liittyvästä yhteistyöstä viranomaisten välillä ja EU:n suuntaan. Myös muille viranomaisille ehdotetaan esityksessä testiympäristöön liittyviä tehtäviä silloin kuin testattava järjestelmä kuuluu EU:n tekoälysääntelyssä, sen kansallisessa toimeenpanosääntelyssä tai muussa sääntelyssä (mm. GDPR) kyseisen viranomaisen valvontavastuulle.

Esityksessä säädetään myös mm. testiympäristön toiminnasta perittävistä maksuista.

Sääntelyn testiympäristöstä vastaavat viranomaiset

EK pitää perusteltuna esitettyä ratkaisua, jossa tekoälyn sääntelyn testiympäristön ylläpidon, kehittämisen, yhteistyön ja koordinointi osoitetaan Liikenne- ja viestintävirasto Traficomille. Esitettyä ratkaisua puoltaa se, että virastolle on jo keskitetty muitakin tekoäly- ja datasäädösten toimeenpanoon liittyviä tehtäviä.

On tärkeää, että Traficom toteuttaa tehtävää esityksen mukaisesti tiiviissä yhteistyössä muiden asiassa toimivaltaisten viranomaisten kanssa. Esimerkiksi tietosuojaviranomaisella tulee EK:n arvion mukaan olemaan tärkeä rooli henkilötietojen käsittelyä sisältävien järjestelmien kehityksen vaatimustenmukaisuuden arvioinnissa. EU:n tekoälyasetuksen mukaisen testiympäristön perustamisella ei ole tarkoitus muuttaa viranomaisten normaaleja toimivaltuuksia.

EK pitää tärkeänä, että kaikille toimivaltaisille viranomaisille taataan riittävät resurssit uuden ja myös perusteiltaan kokonaan uudentyylisen viranomaistehtävän toteuttamiseen.

Haku ja pääsy tekoälysääntelyn testiympäristöön

Esityksen 11 b §:n mukaan osallistumista sääntelyn testiympäristöön haetaan Traficomilta, jonka on kuultava asiassa sitä toimivaltaista markkinavalvontaviranomaista, jonka valvonnan alaan testattava tekoälyjärjestelmä kuuluu. Liikenne- ja viestintävirasto voi tarvittaessa
kuulla myös muita viranomaisia arvioidessaan hakemusta.

EK kiinnittää huomiota siihen, että tekoälyasetuksen artiklan 62(1a) mukaan jäsenvaltioiden on annettava pk-yrityksille ja startup-yrityksille ensisijainen pääsy tekoälyn sääntelyn testiympäristöihin, jos ne täyttävät kelpoisuusvaatimukset ja valintaperusteet. Tämän lisäksi EK pitää tärkeänä, että sääntelyn testiympäristöön valitaan järjestelmiä, joissa tekoälyn hyödyt ovat merkittäviä ja testauksesta saatavat suuntaviivat skaalautuvia.

Esimerkiksi EU:n tekoälysäädöksessä määriteltyjen suuren riskin käyttötapausten testauksesta olisi todennäköisesti hyötyä myös testaukseen osallistumattomien toimijoiden tuotekehitykselle. Suuren riskin käyttötapauksia ovat esimerkiksi tietyt finanssi- ja koulutussektorin ratkaisut, päätökset ihmisille tärkeistä yksityisistä ja julkisista etuuksista ja palveluista sekä tekoälyn hyödyntäminen HR-prosesseissa ja lääkinnällisissä laitteissa. Myös julkisen sektorin toimijat voivat osallistua testiympäristöön tekoälyjärjestelmän kehittäjän ja testaajan roolissa.

Testiympäristön maksullisuus

Esityksen 11 e §:ssä viitataan valtion maksuperustelakiin sääntelyn testiympäristöihin osallistumisen maksullisuuden osalta. EK kiinnittää huomiota siihen, että EU:n tekoälyasetuksen 58(2d) artiklan mukaan pääsy sääntelyn testiympäristöön tulee olla pk-yrityksille ja startupeille lähtökohtaisesti maksutonta. Maksuttomuus madaltaa osallistumiskynnystä erityisesti pienemmille yrityksille, joilla on usein rajalliset resurssit ja suurin tarve saada ohjausta uusien sääntelyvaatimusten noudattamiseksi.

Henkilötietojen jatkokäsittely testiympäristössä

Esityksen 11 g §:n mukaan henkilötietojen jatkokäsittely tiettyjen yleisen edun mukaisiin tarkoituksiin tekoälyjärjestelmien kehittämiseksi olisi mahdollista rikosasioiden tietosuojalain (1054/2018) 1 §:n 1 momentissa lueteltuihin tarkoituksiin, joita ovat mm. rikosten selvittäminen ja ennaltaehkäisy, samoin kuin laajempaan, yleiseen turvallisuuteen kohdistuvilta uhkilta suojeluun tai tällaisten uhkien ehkäisyyn liittyvän tekoälyjärjestelmän kehittämisessä.

EK kiinnittää huomiota siihen, että vaikka tästä poikkeusmahdollisuudesta tulee nimenomaan säätää tarkentavasti kansallisessa laissa, nykyinen muotoilu jättää epäselväksi sen, että tekoälyasetus mahdollistaa henkilötietojen jatkokäsittelylle myös muita poikkeusmahdollisuuksia kuin rikosten ennaltaehkäisyyn liittyvät tilanteet. Ainakin viittausta tekoälyasetuksen 59 artiklaan tulee harkita, jotta kansallista toimeenpanolakia ei tulkita liian rajoittavasti.

Tekoälyasetuksen artiklan 59 mukaan tekoälyn sääntelyn testiympäristössä muihin tarkoituksiin laillisesti kerättyjä henkilötietoja voidaan käsitellä myös mm. seuraavien tekoälyjärjestelmien kehittämiseksi: kansanterveyden edistäminen, tautien havaitseminen, ympäristönsuojelu, luonnon monimuotoisuuden edistäminen, kestävän energiatalouden mahdollistaminen ja julkishallinnon ja julkisten palvelujen tehokkuuden ja laadun parantaminen. Tämä on tärkeä huomioida myös 11 g §:n muotoiluissa.

EK korostaa, että innovoinnin tukemisen hengessä on mahdollista myöntää nimenomaisia poikkeuksia myös kansallisesta lainsäädännöstä. Etukäteen on tosin vaikea arvioida, mikä kansallinen sääntely aiheuttaa erityisiä esteitä suomalaisyritysten tekoälyinnovoinnille.

EK kiinnittää huomiota siihen, että henkilötietojen turvallisen käsittelyn lisäksi myös liikesalaisuuksien ja IPR-oikeuksien suojaaminen on yrityksille tärkeää. Testausprosessin tulee olla toimiva ja turvallinen. Testiympäristötyöhön osallistuvien viranomaisten tulee mm. seurata EUtasolla valmistuvia ohjeistuksia EU:n tekoälyasetuksen soveltamisesta, kuten tekijänoikeuksien huomioimisesta tekoälymallien kehityksessä.

Sääntelyn testiympäristön innovointia tukevat vaikutukset ja Suomen tekoälyekosysteemi

Tekoälyn sääntelyn testiympäristö voidaan tekoälyasetuksen perusteluiden mukaan perustaa fyysisessä, digitaalisessa tai hybridimuodossa siten, että niissä voidaan testata sekä fyysisiä että digitaalisia tuotteita.

EK kiinnittää huomiota siihen, että erilaiset tekoälyratkaisut mahdollistavat oikein käytettyinä monenlaisia taloudellisia ja yhteiskunnallisia hyötyjä esimerkiksi terveydenhuollossa, koulutuksessa, viranomaispäätöksenteossa ja teollisuudessa. Joillain sektoreilla tekoälyn riskit kuitenkin estävät järjestelmien kehittämistä. Esimerkiksi sotesektorilla ja muussa viranomaistoiminnassa tekoälykehitystä hidastavat ongelmat datan primääri- ja toisiokäytössä, toimijoiden erilainen osaamistaso ja muut resurssit, huolet tekoälyn turvallisuudesta sekä epävarmuus uuden sääntelyn sisällöstä ja sen tulkinnasta.

Sääntelyn testiympäristöön osallistuminen on yrityksille ja muille organisaatioille vapaaehtoista, joten niihin osallistumisen tulisi olla houkuttelevaa. Testiympäristössä olisi hyvä olla mukana jokin tekninen elementti, esim. suojattu laskentaympäristö, jotta kyseessä ei olisi pelkkä tehostettu viranomaisneuvonnan toimipiste. Testiympäristöön voisikin kuulua erilaisia palvelukerroksia, joista osan rahoituksesta vastaisi viranomaisten sijaan yksityinen sektori tai ne olisivat maksullisia lisäpalveluita.

Osalle EK:n jäsenistä on toisaalta myös tärkeää pystyä osallistumaan testiympäristön vaatimustenmukaisuudenarviointiin ilman liikesalaisuuksia sisältävän datan siirtämistä mahdolliseen yhteiseen tekniseen testiympäristöön.

Yksi mahdollinen tapa kannustaa yrityksiä hakeutumaan testiympäristöihin olisi taata niiden kautta helpotettu pääsy tekoälyinfrastruktuuriin kuten suurteholaskentaan ja datan säilytysratkaisuihin. Testiympäristöön osallistuminen voitaisiin myös sitoa muihin innovaatiotukimuotoihin. Suomessa testiympäristöjen toteutus on mahdollista rakentaa LUMI AI Factory -kiihdyttämön ympärille. LUMI AI Factory on yksi EU:n tekoälyinnovaatioita edistävistä osaamiskeskittymistä, joiden yhtenä tehtävänä on sääntelyn testiympäristöjä vastaavasti tukea erityisesti pk- ja startupyrityksiä tekoälykehityksessä. Yrityksille tuleekin tarjota selkeä palvelupolku alkuvaiheen vaatimustenmukaisuusneuvonnasta tekoälykehityksen koko infrastruktuuriin ja muihin palveluihin yhden luukun periaatteella.

Suomen tekoälysääntelyn testiympäristön tulee olla innovaatiota tukeva osaamiskeskus eettisen ja vastuullisen tekoälyn kehitykselle. Testiympäristöön osallistumisen tulee olla aidosti nopeampi tapa päästä markkinoille ja kannustaa myös pk-yrityksiä ja startup-yrityksiä tekoälykehittämiseen. Kaikki innovaatiot eivät päädy markkinoille, mutta olennaista on, ettei mikään tärkeä innovaatio jää sanktioiden pelon tai sääntelyn epäselvyyden takia syntymättä.