Lausunto ehdotuksesta kilpailulain muuttamiseksi kilpailuneutraiteettivalvonnan tehostamiseksi (EK-2013-68)

Työ- ja elinkeinoministeriö on pyytänyt Elinkeinoelämän keskusliitto EK:lta (jäljempänä EK) lausuntoa ehdotuksesta kilpailulain muuttamiseksi kilpailuneutraliteettivalvonnan tehostamiseksi. Ehdotuksella annettaisiin Kilpailu- ja kuluttajavirastolle (jäljempänä KKV) mahdollisuus puuttua tilanteeseen, jossa julkisen sektorin elinkeinotoiminta vääristää tai on omiaan vääristämään kilpailua menettelyn tai rakenteen vuoksi. Puuttumiskeinoina olisivat kilpailua vääristävän toiminnan kieltäminen tai velvoitteet muuttaa menettelyä taikka rakenteita niin, että kilpailuneutraliteettiongelma poistuu. Ehdotus sisältää myös säännöksiä siitä, milloin säännökset eivät kilpailun vääristymisestä huolimatta tulisi sovellettavaksi. Ehdotus on osa hallituksen keväällä 2012 käynnistämää terveen kilpailun edistämisohjelmaa, jonka yhdeksi painopisteeksi hallitus hyväksyi syksyllä julkisen elinkeinotoiminnan aiheuttamiin kilpailun vääristymiin puuttumisen. Tasavertaisten kilpailuedellytysten luominen luvataan toteuttaa myös hallitusohjelmassa. EK lausuu lakimuutosehdotuksen johdosta seuraavaa.

Julkisen elinkeinotoiminnan aiheuttamiin kilpailun vääristymiin on välttämätöntä puuttua

EK pitää lakiehdotusta julkisen elinkeinotoiminnan aiheuttamiin kilpailun vääristymiin puuttumisesta kannatettavana ja tarpeellisena. Julkisen sektorin toimijat ovat viime vuosina yhä enenevässä määrin tulleet samoille kilpailluille markkinoille yksityisten toimijoiden kanssa. Tästä on aiheutunut vakaviakin kilpailuneutraliteettiongelmia yksityisen ja julkisen elinkeinotoiminnan välillä.

Julkisen sektorin toimijoilla on monia kilpailuetuja yksityisiin toimijoihin nähden. Suuri osa niistä tulee suoraan lainsäädännöstä, joka kohtelee julkista toimijaa edullisemmin kuin yksityistä toimijaa. Sääntely saattaa asettaa julkisen toimijan yleisesti ja kaikilla toimialoilla yksityistä edullisempaan asemaan. Esimerkkinä voi nostaa esiin vero- ja konkurssisääntelyn, joka antaa kunnallisille toimijoille etuja, joita yksityinen ei voi saada. Toisaalta myös tiettyä toimialaa koskeva sääntely voi asettaa julkisen ja yksityisen toimijan eri asemaan, asettamalla yksityiselle toimijalle velvoitteita tai toiminnan edellytyksiä, joita julkiselle toimijalle ei aseteta.

Suoraan sääntelystä kumpuavien kilpailuneutraliteettiongelmien lisäksi julkinen toimija saa monia tosiasiallisia kilpailuetuja yksityiseen nähden. Julkinen elinkeinotoiminta voi hyötyä julkisesta omistajuudesta esimerkiksi saamalla edullisempaa rahoitusta, pääsemällä helpommin toiminnassa tarvittavaan infrastruktuuriin, saamalla tietoja joita yksityinen ei voi saada tai hyödyntämällä edullisia omistajan järjestämiä tukipalveluja. Kilpailuneutraliteettiongelmat voivat johtua jopa suoraan viranomaisten soveltamiskäytännöstä; valvova viranomainen saattaa edellyttää yksityiseltä toimijalta toiminnan aloittamiseksi tai jatkamiseksi seikkoja, joita se ei julkiselta toimijalta edellytä.

Kaikille edellä kuvatuille julkisen toimijan nauttimille kilpailueduille on yhteistä se, että ne kustannetaan viime kädessä julkisista varoista. Juridisessa tarkastelussa yksityisen ja julkisen elinkeinotoiminnan väliset kilpailuneutraliteettiongelmat ovatkin usein valtiontukikysymyksiä. Ongelman laajuutta kuvaa esimerkiksi se, että tälläkin hetkellä EU:n komissiossa on vireillä kymmenkunta suomalaisten intressitahojen Suomen valtiota vastaan nostamaa kantelua, jonka perusteena ovat julkisen toimijan nauttimat epäreilut kilpailuetuudet.

Seuraus julkisista varoista julkisille toimijoille kustannetuista kilpailueduista on tietysti se, että kilpailussa ei enää menesty etevin toimija, vaan se toimija joka saa eniten julkista tukea. Resurssit eivät jakaudu yhteiskunnassa tehokkaimmalla tavalla. Julkisen tuen turvin tehottomankaan toimijan ei tarvitse ponnistella parempiin suorituksiin. Toisaalta kilpailuneutraliteettiongelmasta kärsivällä yksityisellä toimijalla ei ole kannusteita luoda tehokkaampia toimintatapoja niin pitkään kuin kilpailuneutraliteettiongelma vallitsee, koska se häviää kilpailun ponnisteluistaan huolimatta.

Julkisen elinkeinotoiminnan aiheuttamien kilpailun vääristymien turvaaminen on siten taloudellisesti ja yhteiskunnallisesti merkittävä tehtävä. EK pitääkin valitettavana sitä, että julkisen ja yksityisen elinkeinotoiminnan kilpailuneutraliteettiongelmiin puututaan vasta pakon edessä, EU:n komission sitä edellyttäessä, vaikka ongelmat ovat olleet kaikkien tiedossa viimeistään vuoden 2007 aikoihin. Tällöin EU:n komissio antoi Suomen valtiolle kielteisen päätöksen Tieliikelaitos-asiassa, jossa komissio katsoi silloisen valtion liikelaitoksen nauttineen valtion varoista kustannettuja epäreiluja kilpailuetuja yksityisiin toimijoihin nähden.

On tärkeää puuttua menettelyjen ohella kilpailua vääristäviin rakenteisiin

EK kiittää ehdotusta siitä, että KKV:lle annettaisiin sen mukaan oikeus puuttua kilpailua vääristävien menettelyjen ohella myös kilpailua vääristäviin rakenteisiin. Kilpailuneutraliteettiongelmat eivät läheskään aina johdu julkisen toimijan tietystä menettelytavasta, vaan laajemmin siitä, miten se on toimintansa järjestänyt, tai missä organisaatiomuodossa se toimintaansa harjoittaa.

Kuten edellä on todettu, lainsäädäntökin saattaa kohdella toimintaa eri tavalla riippuen siitä, millaisessa toimintamuodossa sitä harjoitetaan. Esimerkiksi kunnallinen liikelaitos maksaa verosääntelyn perusteella tuloksestaan vähemmän veroa kuin kunnallinen tai yksityinen osakeyhtiö. Vaikka toimijan menettely olisi sinänsä moitteetonta, on voitava puuttua toiminnan harjoittamiseen rakenteesta johtuviin kilpailuneutraliteettiongelmiin.

Yhtiöittäminen ei poista kaikkia kilpailuneutraliteettiongelmia

Suomalainen elinkeinoelämä on jo pitkään odottanut, että kuntalaissa velvoitettaisiin kuntia yhtiöittämään kilpailluilla markkinoilla tapahtuva elinkeinotoimintansa. Asiaa valmistellut työryhmä antoi hallituksen esityksen muotoon laaditun ehdotuksensa jo keväällä 2010, mutta hallituksen esitystä ei vieläkään ole annettu. Esimerkiksi kilpailluilla markkinoilla toimivat liikelaitokset saavat kaiken aikaa hyötyä epäreiluista kilpailueduistaan ja vääristää kilpailua.

Kuten ehdotuksessa tuodaan esiin, kilpailluilla markkinoilla tapahtuvan kunnallisen elinkeinotoiminnan yhtiöittäminen ei poistaisi kaikkia kilpailuneutraliteettiongelmia yksityisen ja julkisen elinkeinotoiminnan välillä. Yhtiöittämisellä varmistettaisiin ainoastaan se, että verokohtelu olisi yhtäläistä yksityisten yhtiöiden kanssa. Teoriassa yhtiöittäminen poistaisi kunnalliselta elinkeinotoiminnalta myös kunnallisen elinkeinotoiminnan nauttiman konkurssisuojan, mutta käytännössä ei tietenkään ole ajateltavissa, että kunta antaisi omistamansa yhtiön ajautua konkurssiin.

Esityksen ehdottomaksi ansioksi onkin luettava se, että valvonnan piiriin halutaan ulottaa kaikenlainen julkinen elinkeinotoiminta, olipa se virasto-, liikelaitos-, yhtiö- tai muussa muodossa.

Lainsäädännöstä johtuviin kilpailuneutraliteettiongelmiin puututtava

Ehdotuksen mukaan (kilpailulain uusi 30b §) KKV:lle ei annettaisi toimivaltaa puuttua julkisen elinkeinotoiminnan aiheuttamiin kilpailun vääristymiin, mikäli kilpailuneutraliteettiongelmien varsinainen syy johtuu välittömästi lainsäädännöstä.

Rajaus on lähtökohtaisesti ymmärrettävä. Ei voitane ajatella, että KKV:llä olisi toimivalta muuttaa sääntelyä havaitessaan sen kilpailuneutraliteettia vääristäväksi.

Ongelmallista rajauksessa on se, että suurin osa yksityisen ja julkisen elinkeinotoiminnan välisistä ongelmista johtuu lainsäädännöstä. KKV:n oikeudesta tehdä aloitteita kilpailuneutraliteettiongelmia aiheuttavan sääntelyn korjaamiseksi olisi tehtävä aidosti vaikutuksellinen. Oikeuden sijasta tulisi harkita jopa KKV:n velvollisuutta aloitteiden tekoon epäkohtia havaitessaan. Mekanismia luotaessa tulisi ottaa mallia vaikkapa Tanskasta, jonka käytäntöön lakiehdotuksen perusteluissa on viitattu. Laissa olisi säädettävä enimmäismääräaika, jossa valtioneuvoston vastuuministerin on vastattava KKV:n aloitteeseen.

Rajoitukset kilpailua vääristävään kunnalliseen elinkeinotoiminnan puuttumiseen lyövät sääntelyn tavoitteita korville

Mikäli neuvottelut menettelyn tai toiminnan rakenteen aiheuttamien kilpailun vääristymien poistamiseksi eivät johtaisi toivottuun lopputulokseen, KKV voisi ehdotuksen mukaan joko kieltää menettelyn tai toiminnan rakenteen, taikka asettaa niiden jatkamisen edellytykseksi velvoitteet, joilla kilpailun vääristyminen estetään (30 c §).

Ehdotetut KKV:n käytettävissä olevat keinot olisivat tehokkaita, ja niillä voitaisiin puuttua merkittävään osaan julkisen elinkeinotoiminnan aiheuttamia kilpailun vääristymiä, ellei pääsääntöä vesitettäisi samassa lainkohdassa (30 § c) toteamalla että toimintaa ei voida määrätä lopetettavaksi, jos tehtävän suorittaminen perustuu lainsäädäntöön. Perusteluissa tarkennetaan, että tehtävää ei voitaisi määrätä lopetettavaksi, mikäli sen harjoittaminen on lainsäädännössä määrätty kyseisen yksikön tehtäväksi, tai mikäli tehtävä kuuluu kuntalain 2 §:n mukaisesti kunnan erityiseen tai yleiseen toimialaan.

EK ymmärtää rajauksen siltä osin kuin kyse on tehtävistä, jotka lainsäädännössä osoitetaan kyseisen yksikön tehtäväksi. Olisi erikoista jos KKV voisi määrätä tällaisen toiminnan lopetettavaksi.

Samoin EK ymmärtää rajauksen siltä osin kuin kunnan erityiseen toimialaan perustuvista tehtävistä. Kyse on tällöin lainsäädännön perusteella kunnalle kuuluvista tehtävistä.

Sen sijaan EK ei voi ymmärtää, miksi ehdotettu rajaus koskee myös kunnan yleistä toimialaa. Tällöin on kyse tehtävistä, jotka kunta on omalla päätöksellään ottanut hoidettavakseen, vaikka mikään lainsäädäntö ei sitä edellytä. Kunnan yleisestä toimialasta säädetään joustavalla yleislausekkeella, joka tänä päivänä sallii hyvin moninaisen, myös kilpailluille markkinoille ja kauas kunnan perinteisistä ydintehtävistä ulottuvan toiminnan. On hyvin vaikea nähdä perusteluja sille, miksi KKV:lle ei annettaisi toimivaltaa määrätä tällainen toiminta lopetettavaksi silloin kun se vääristää kilpailua.

Lakiehdotuksen tarkoituksena on puuttua julkisen elinkeinotoiminnan aiheuttamiin kilpailun vääristymiin. Suurin osa julkisen sektorin kilpailua vääristävästä elinkeinotoiminnasta on kunnallisten toimijoiden harjoittamaa. Tässä valossa vaikuttaakin varsin epäviisaalta tehdä KKV:n keinovalikoimaan merkittäviä rajoituksia juuri kunnallisen elinkeinotoiminnan osalta. Perusteluista tuleekin poistaa viittaus kunnan yleiseen toimialaan.

Lainkohta (30 c § 1 mom.) tulisi muuttaa kuulumaan siten, että ”toimintaa ei voida määrätä lopetettavaksi, jos tehtävän suorittaminen perustuu velvoittavaan lainsäädäntöön”. Tällöin perusteluista tulisi poistaa viittaus kunnan yleiseen toimialaan.

KKV:llä oltava toimivalta puuttua EU:n valtiontukisääntelyn sallimiin menettelyihin

Ehdotuksen perusteluissa käydään läpi esityksen suhdetta EU:n valtiontukisääntelyyn. EU:n valtiontukisääntelyn todetaan useimmissa tapauksissa turvaavan myös kansallisen kilpailuneutraliteetin toteutumisen. Ehdotuksen mukaan EU:n valtiontukisääntelyn kanssa linjassa olevat tukijärjestelyt jäisivät KKV:n tarkastelun ulkopuolelle. Esimerkkinä mainitaan vaikkapa kunnan sellaiset tukitoimet omalle yksikölleen, joiden arvo jää alle EU:n valtiontukien de minimis-sääntelyn.

EK pitää hämmästyttävänä aiottua rajausta. EU:n valtiontukisääntelyn yhtenä tarkoituksena on toki kilpailun vääristymisen estäminen, mutta tavoitteet ja näkökulma ovat kovin erilaiset kuin nyt ehdotetussa ja tarvittavassa kansallisessa kilpailuneutraliteettisääntelyssä. EU:n valtiontukisääntely ei tietenkään ole synonyymi kansalliselle kilpailuneutraliteetille. EU:n valtiontukisääntely pureutuu toimiin, joilla on jäsenvaltioiden rajat ylittävää vaikutusta. Ehdotuksen kohteena puolestaan on – tai ainakin EK:n käsityksen mukaan pitäisi olla – tarkastella kilpailun vääristymistä kansallisella ja alueellisella tasolla.

Ehdotetun soveltamisalarajauksen haitallisuus ja epätarkoituksenmukaisuus tulee hyvin esiin tarkasteltaessa vaikkapa esityksen perusteluissakin mainittua de minimis-sääntelyä; suomalaisen julkisen sektorin toimijan omalle yksikölleen myöntämä tuki on lähtökohtaisesti EU:n valtiontukisääntelyn mukaista, kunhan sen määrä ei ylitä kahtasataatuhatta euroa kolmessa vuodessa. Kansallisen kilpailuneutraliteetin turvaamisen kannalta ei sen sijaan tietenkään voida väittää, ettei alle 200.000 euron tuki voisi vääristää kilpailua Suomessa. Päinvastoin, kilpailun vääristymisen uhka olisi aivan ilmeinen ainakin silloin kun tukitoimien arvo lähestyy de minimis-rajaa.

EK kiinnittää huomiota myös siihen, ettei esityksen perusteluissa tuoda esiin ehdotetun rajauksen vaikutusten kannalta varsin tärkeää säädösmuutoshanketta. EU:n valtiontukisääntelyä ollaan parhaillaan uudistamassa, ja tässä vaiheessa uudistustyötä vaikuttaa todennäköiseltä, että edellä mainittu EU:n valtiontukisääntelyn de minimisraja olisi tulevaisuudessa nykyisen 200.000 euron sijaan peräti 500.000 euroa. Tällöin ehdotettu soveltamisalan rajoitus tarkoittaisi, että kansallisessa kilpailuneutraliteettivalvonnassa ei puututtaisi alle puolen miljoonan euron arvoisiin tukitoimiin, vaikka ne vääristäisivät kilpailua Suomessa voimakkaasti.

Ehdotuksessa soveltamisalan rajausta perustellaan muun muassa kaksinkertaisen samaa menettelyä koskevan kilpailuoikeudellisen sääntelyn välttämisellä. Kuitenkin Suomessa on haluttu ottaa lukuisilla sääntelyn alueilla käyttöön EU-sääntelyn rinnalle kansallista sääntelyä. Näin on tehty myös kilpailusääntelyssä. Kilpailulaki on kokonaisuudessaan kansallista sääntelyä, ja vaikkapa yrityskauppavalvonnan osalta kansallisessa sääntelyssä mennään huomattavasti pidemmälle kuin mitä EU-sääntely edellyttäisi. Vastaavasti myös julkisten hankintojen sääntelyssä on haluttu perustellusti luoda kansallisia menettelysääntöjä sellaisiin taloudelliselta arvoltaan pienempiin toimiin, joihin hankintojen EU-sääntelyä ei sovelleta. Olisikin jossain määrin epäloogista toimia kilpailuneutraliteetin turvaamisen kohdalla toisin, eli jättää puuttumatta sellaisiin kansallisessa mittakaavassa kilpailua merkittävästi vääristäviin toimiin, joihin EU-sääntely ei ulotu.

Hankintalain tarkoittamien sidosyksiköiden myyntiä ulkopuolisille valvottava

Kuten ehdotuksessakin todetaan, yksi julkisen elinkeinotoiminnan aiheuttamien kilpailun vääristymien kannalta keskeinen säännös on hankintalain 10 § ja sen sallima poikkeamismahdollisuus yleisestä kilpailuttamisvelvollisuudesta. Lainkohdan mukaan hankintayksikön ei tarvitse kilpailuttaa hankintojaan, jotka se tekee siitä muodollisesti erilliseltä ja päätöksenteon kannalta itsenäiseltä yksiköltä, jota se valvoo kuin omia toimipaikkojaan. Lisäedellytyksenä on, että kyseinen sidosyksikkö harjoittaa pääosaa toiminnastaan kyseisen hankintayksikön kanssa. Oikeuskäytännön mukaan tämä rajaus tarkoittaa, että säilyttääkseen sidosyksikköaseman yksikkö saa myydä tavaraa ja palveluja ulkopuolisille maksimissaan kymmenen prosentin määrällä toiminnastaan.

Ehdotuksen nykytilaa koskevassa arvioinnissa todetaan, että hankintalainsäädännön tarkoittama in-house-asema ei vielä riitä varmistamaan kilpailuneutraliteetin toteutumista. Esimerkkinä mainitaan in-house-asemassa tapahtuva hankintalainsäädännön tarkoittama vähäinen myynti (noin kymmenen prosenttia laitoksen liikevaihdosta) joka saattaa esityksen mukaan kuitenkin olla merkittävää markkinoiden kokoon ja toimialan luonteeseen suhteutettuna.

EK yhtyy ehdotuksessa hankintalain sidosyksikkösääntelyn osalta esiin tuotuihin huoliin kilpailuneutraliteettiongelmista. On selvää, etteivät hankintalaissa hankintojen kilpailuttamisvelvollisuudesta poikkeamiselle asetetut reunaehdot pysty estämään niitä kilpailuneutraliteettiongelmia, joita syntyy sidosyksikön myydessä tavaraa ja palveluja markkinoille.

Hankintasääntelyssä määrätään menettelyistä tilanteessa, jossa viranomainen ostaa tavaraa tai palvelua. Tavoitteena on taata verovarojen tehokas käyttö ja kilpailumahdollisuuksien hyödyntäminen hankintapuolella. Hankintasääntely ei sen sijaan kohdistu tilanteisiin, joissa viranomaiset tai niihin sidosyksikkösuhteessa olevat toimijat ovat myymässä tavaraa tai palvelua. Yksi ehdotetun sääntelyn tärkeimmistä käyttöaloista onkin puuttua edellä kuvatun kaltaiseen julkisen sektorin toimintaan, joka vääristää kilpailua tavaroiden tai palveluiden tarjonnassa, ja johon ei siten voida puuttua hankintapuolen menettelyjä koskevan sääntelyn perusteella.

Kyse ei ole vain potentiaalisesta tai teoreettisesta kilpailun vääristymisen uhasta, vaan aidosti kilpailua vakavastikin vääristävistä tilanteista. Hankintalain tarkoittamalla sidosyksiköllä on samoilla markkinoilla toimiviin kilpailijoihinsa nähden puolellaan verraton – ja julkista varoista kustannettu – kilpailuetu, kun siihen sidossuhteessa oleva hankintayksikkö voi ostaa siltä tavaraa ja palvelua ilman kilpailuttamista. Tätä kauppaa voidaan käydä sidosyksikölle hyvinkin edullisin ehdoin, sillä mikään sääntely ei vaadi sidosyksikön viranomaiselta perimiltä hinnoilta kilpailukykyisyyttä tai kohtuullisuutta. Tämän epäreilun kilpailuedun turvin sidosyksikkö voi myydä tavaraa tai palvelua ulkopuolisille huomattavasti kilpailijoitaan paremmista lähtökohdista. Sidosyksikkö voi hankintalain sidosyksikkösääntelyn estämättä myydä tavaraa tai palvelua markkinoille kymmenien miljoonien eurojen arvosta. Kilpailun vääristyminen on väistämätöntä.

Ilmiön merkittävyyden vuoksi – ja ennaltaehkäisevän vaikutuksen tarkoituksessa – EK pitää tarpeellisena, että 30 a §:n perusteluissa todettaisiin nimenomaisesti, että lainkohdalla voidaan aktiivisesti puuttua kilpailun vääristymiin, joita aiheutuu hankintalain tarkoittaman sidosyksikön tarjotessa tavaraa tai palvelua ulkopuolisille.

SGEI-palveluiden valvonta sopisi luontevasti KKV:lle

EU:n valtiontukisääntelyyn läheisesti liittyen ehdotuksen perusteluissa käydään läpi myös esityksen suhdetta yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviin palveluihin (SGEI) ja EU:n niitä koskevaan sääntelyyn. Ehdotuksen mukaan KKV:llä ei olisi toimivaltaa valvoa yleisesti EU:n SGEI-sääntelyn noudattamista, tai SGEI-palveluiden perustamista. Valvonta voisi sen sijaan kohdistua esimerkiksi SGEI-palvelusta maksettavan ylikompensaation korjaamiseen.

EK ei näe esteitä sille, että KKV voisi ottaa ehdotettua merkittävämmänkin roolin SGEI-palveluiden valvonnassa. KKV:n tehtäviin sopisi luontevasti esimerkiksi sen arvioiminen, onko edellytyksiä SGEI-palveluvelvoitteen antamiselle olemassa, eli ollaanko tilanteessa jossa markkinatarjontaa ei ole saatavilla. Samoin KKV olisi tarkoituksenmukainen taho valvomaan sitä, että SGEI-palveluntuottaja valitaan syrjimättömällä ja tasapuolisella menettelyllä.

Yrityksille tulisi antaa toissijainen oikeus kieltoesityksen tekemiseen

Esityksen mukaan julkisen sektorin elinkeinotoiminnasta kärsiville yrityksille ei oltaisi antamassa toissijaista oikeutta kieltoesityksen tekemiseen tilanteessa, jossa KKV on päättänyt olla ryhtymättä asiassa toimenpiteisiin.

EK katsoo, että toissijaisen oikeuden antaminen kieltoesityksen tekemiseen olisi tarkoituksenmukaista ehdotetun sääntelyn tarkoitus ja tavoitteet huomioiden. Ehdotetulla sääntelyllä pyritään muun ohella vähentämään tarvetta kanteluiden tekemiseen EU:n komissiolle tilanteissa, joissa suomalaiset elinkeinoelämän edustajat kokevat julkisen elinkeinotoiminnan vääristävän kilpailua. Kieltoesityksen tekeminen markkinaoikeudelle olisi komissiolle tehtävää kantelua tarkoituksenmukaisempi ja tehokkaampi tapa puuttua kilpailun vääristymiin Suomen alueella.

Yrityksille annettavalla toissijaisella oikeudella kieltoesityksen tekemiseen voi olettaa olevan myös kilpailua vääristäviä menettelyjä ennalta ehkäisevä vaikutus, riippumatta siitä kuinka aktiivisesti yritykset tällaista oikeutta tosiasiallisesti hyödyntäisivät.

Laki saatava ripeästi voimaan

Vaikka ehdotetulla lailla on yhtymäkohtia vireillä olevaan kuntalain muutokseen kilpaillulla markkinoilla tapahtuvan liiketoiminnan yhtiöittämisvelvoitteeksi, ehdotus on EK:n mielestä kytketty liian tiukasti kyseiseen hankkeeseen ja sen aikatauluihin.

Ehdotus on tarkoitus saattaa voimaan samaan aikaan edellä mainitun kuntalakimuutoksen kanssa. Tällöin voidaan ehdotuksen mukaan ottaa kilpailuneutraliteettivalvonnassa huomioon kunnallisten liikelaitosten yhtiöittämiseen varattava siirtymäaika.

EK ei ymmärrä, miksi julkisen elinkeinotoiminnan aiheuttamien kilpailun vääristymien valvontaa koskevan sääntelyn voimaantulossa pitäisi huomioida kunnallisten liikelaitosten yhtiöittämiseen liittyviä aikataulua. Tilanne on pikemminkin päinvastoin. Jotta kunnalliset liikelaitokset eivät aikana ennen yhtiöittämistään vääristäisi pahasti kilpailua, valvonnalla pitäisi puuttua tilanteeseen välittömästi ja jo odotusaikana.

Muutenkin on huomioitava, että ehdotettu laki koskee lukuisia muitakin julkisen elinkeinotoiminnan aiheuttamien kilpailun vääristymien tilanteita kuin mitkä liittyvät kunnallisten liikelaitosten toimintaan. Valvonta kattaa kunnallisten liikelaitosten lisäksi muun muassa kunnalliset virastot, kuntaomisteiset osakeyhtiöt ja kuntayhtymät, samoin kuin kaikki valtion yksiköt.

Julkisen elinkeinotoiminnan valvonnan säännökset on saatava voimaan ripeästi, ilman että odotellaan muiden mahdollisten, yksityisen ja julkisen elinkeinotoiminnan kilpailuneutraliteettiongelmiin puuttuvien säädöshankkeiden voimaantuloa. Odotusaika maksaa rahaa; se aiheuttaa häiriöitä kilpailun toimivuuteen ja sitä johtaa sitä kautta yhteiskunnallisiin tappioihin.

Erikseen voi toki vielä todeta, että pitkät siirtymäajat eivät ole perusteltuja myöskään yhtiöittämisvelvollisuuteen liittyvän kuntalakimuutoksen osalta. Kaikille osapuolille on ollut selvää viimeistään komission vuoden 2007 Tieliikelaitos-päätöksestä lähtien, että myös kunnalliset liikelaitokset nauttivat kiellettyä valtiontukea, johon tullaan puuttumaan. Keväällä 2010 kunnat tulivat tietoisiksi siitä, miten kilpailuneutraliteettiongelmat tullaan ratkaisemaan. Kunnilla on ollut huomattavan paljon aikaa valmistautua tulevaan yhtiöittämisvelvoitteeseen ja ne ovat voineet jo keväästä 2010 lähtien arvioida mitä yksiköitä yhtiöittämisvelvoite tulee koskemaan. Kuntalakimuutoksen voimaantulo on kestänyt jo moitittavan pitkään, ja kun se lopulta saadaan voimaan, pitkille siirtymäajoille ei enää voi olla mitään perusteltua tarvetta.

Lopuksi

Huomattava osa yksityisen ja julkisen elinkeinotoiminnan välisistä kilpailuneutraliteettiongelmista johtuu välittömästi lainsäädännöstä; sääntely antaa julkiselle etuja joita yksityinen samoilla markkinoilla kilpaileva toimija ei saa. On valitettavaa että sääntely ei käytännössä lainkaan ulotu tähän laajaan kenttään kilpailuneutraliteettiongelmia. KKV:n voi toivoa käyttävän aloiteoikeutta kilpailua vääristävän sääntelyn korjaamiseksi ahkerasti, ja aloiteoikeudesta tulisi tehdä aidosti tehokas työkalu ongelmiin puuttumiseksi.

Silloin kun yksityisen ja julkisen elinkeinotoiminnan väliset kilpailuneutraliteettiongelmat johtuvat menettelyistä tai rakenteista, kyse on useimmiten kunnallisesta elinkeinotoiminnasta. Tässä valossa on erittäin valitettavaa, että lakiehdotus soveltuu esitetyssä muodossaan täydellä voimalla vain valtion yksiköiden harjoittamaan elinkeinotoimintaan. Kunnallista elinkeinotoimintaa ei käytännössä milloinkaan voi määrätä lopetettavaksi. Ei edes silloin, kun toiminta vääristää vakavasti kilpailua, ja kunta on ottanut tehtävän hoitaakseen täysin vapaaehtoisesti. Ehdotettu soveltamisalan rajaus tulisikin poistaa.

Se että toiminta on EU:n valtiontukisääntelyn mukaista, ei voi tarkoittaa että toiminta olisi kansallisen kilpailuneutraliteetin turvaamiseksi säädettävän lain mukaista tai sen soveltamisalan ulkopuolella. Aivan vastaavasti kuin esimerkiksi EU:n kilpailusääntelyn valossa hyväksyttävä toimintatapa tai yrityskauppa voi olla kiellettyä kotimaisen kilpailusääntelyn perusteella, on myös kilpailuneutraliteetin turvaamiseksi otettava lähtökohdaksi EU-sääntelyä pidemmälle menevä kansallinen sääntely.

Vaikka ehdotus sisältää useita lain tarkoitusta vesittäviä, edellä mainittuja soveltamisalan rajoituksia, on toki syytä lopuksi korostaa sitä, että ehdotettu laki sinänsä on erittäin tervetullut. On välttämätöntä vihdoinkin puuttua jo vuosikaudet kiihtyneeseen ilmiöön, jossa julkinen elinkeinotoiminta on tullut samoille markkinoille kilpailemaan yksityisten yritysten kanssa epäreilujen, julkisista varoista kustannettujen kilpailuetujensa turvin. Kun lakiehdotuksesta on poistettu edellä mainitut harkitsemattomat soveltamisalarajaukset, laki on tärkeää saada voimaan viivyttelemättä, ja riippumatta muista vireillä olevista sääntelyhankkeista.

Kunnioittavasti

Elinkeinoelämän keskusliitto EK
Lainsäädäntö ja hallinto

Hannu Rautiainen
johtaja