Lausunto kilpailulain muutoksesta päivittäistavarakaupan osalta (EK-2012-330)

Työ- ja elinkeinoministeriö on pyytänyt Elinkeinoelämän keskusliitto EK:lta (jäljempänä EK) lausuntoa kilpailulain muutosesityksestä päivittäistavarakaupan osalta. Ministeriö on laatinut luonnoksen hallituksen esitykseksi eduskunnalle kilpailulain muuttamiseksi. Esityksessä ehdotetaan kilpailulakiin lisättäväksi uusi 7 a §, jossa määriteltäisiin määräävä markkina-asema päivittäistavarakaupassa. Ehdotuksen mukaan elinkeinonharjoittajan tai elinkeinonharjoittajien yhteenliittymän, jonka markkinaosuus päivittäistavarakaupan vähittäismarkkinoista on vähintään kolmekymmentä (30) prosenttia, katsottaisiin olevan määräävässä markkina-asemassa päivittäistavarakaupan markkinoilla. Esitys liittyy työ- ja elinkeinoministeriön valmistelemaan terveen kilpai-lun edistämisohjelmaan, jonka käynnistämisestä hallitus päätti kehys-riihessä maaliskuussa 2012. Valtioneuvosto hyväksyi iltakoulussaan 19.9.2012 ohjelman painopisteet, joista yksi on päivittäistavarakaupan kilpailuolosuhteiden edistäminen. Lausunnon kohteena oleva hallituksen esitys pyritään antamaan eduskunnalle syksyn 2012 kuluessa. EK lausuu esityksen johdosta seuraavaa.

Lähtökohtia

EK pitää tärkeänä edistää tervettä ja toimivaa kilpailua kaikilla toimi-aloilla. Kilpailun ja markkinoiden toimivuutta selvästi haittaaviin kilpailunrajoituksiin on syytä puuttua, johtuivatpa ne yritysten yksipuolisista toimista, yritysten keskinäisestä yhteistyöstä, julkisen sektorin elinkeinotoiminnasta tai sääntelyssä piilevistä kilpailuneutraliteettia vaarantavista tekijöistä.

EK ei ota kantaa siihen, miten päivittäistavarakaupan markkinat tällä hetkellä toimivat, tai mikä on arvoketjun eri osapuolten neuvotteluvoi-ma. EK ei lausunnossaan arvioi päivittäistavarakaupan toimijoiden kauppatapoja tai käytäntöjä, eikä niissä mahdollisesti esiintyviä ongel-mia. Ehdotetun sääntelyn tarpeellisuudesta vallitsee toimialakohtaisesti erilaisia näkemyksiä. EK lausuu ehdotuksesta ja sen vaikutuksista jäljempänä yleisistä kilpailupoliittisista ja – oikeudellisista lähtökohdista.

Sääntelyn tasapainoisuudesta

EK pitää sääntelyn yhtenäisyyden, ymmärrettävyyden ja tasapainoi-suuden kannalta epätyydyttävänä ratkaisuna säätää määräävän markkina-aseman määräytymisestä yhdellä toimialalla muista toimialoista poikkeavasti. Kilpailulain tulee yleislakina ulottaa vaikutuksensa samalla tavalla kaikkiin yrityksiin ja kaikkiin toimialoihin.

Selvyyden vuoksi on todettava, että ongelma ei poistuisi säätämällä määräävän markkina-aseman syntymisestä päivittäistavarakaupassa kilpailulain sijaan erillislaissa. Joka tapauksessa oltaisiin siinä ongelmallisessa tilanteessa, että määräävän markkina-aseman syntymistä arvioitaisiin yhdellä toimialalla eri tavalla kuin toisilla toimialoilla.

Esityksessä määriteltäisiin, mitä pidetään kilpailulaissa päivittäistava-rakaupan markkinoina. EK:n näkemyksen mukaan yleisessä kilpai-lusääntelyssä ei tulisi pyrkiä määrittelemään eri toimialojen tunnusmerkistöä. Määräävän markkina-aseman sääntelyn kohteena on yritys, ei toimiala. Markkinat ja toimialat muuttuvat ja kehittyvät ajan ku-luessa, eikä niitä voi määritellä sääntelyssä tarkkarajaisesti.

Yhden toimialan erityiskohtelussa on uhkakuvana luonnollisesti myös se, että poikkeavaa sääntelyä tehtäisiin jatkossa useille muillekin toimialoille. Tällöin kilpailusääntelyn eheys olisi viimeistään menetetty.

Kilpailulaki on vasta aivan äskettäin, marraskuussa 2011 voimaan tullut uusi laki. Sen muuttaminen ei ole perusteltua tässä vaiheessa, kun lain käytännön soveltamisesta ei ole ehtinyt kertyä juuri lainkaan kokemusta.

Sääntelyn joustavuudesta

Ehdotettua sääntelytapaa on pidettävä valitettavan joustamattomana. Markkina-aseman määrittäminen täsmällisenä prosenttiosuutena markkinoista ei antaisi tuomioistuimelle mahdollisuutta huomioida kunkin tapauksen olosuhteita. Joissain tilanteissa markkinat voivat toimia hyvin, vaikka jollain toimijalla olisi huomattavasti ehdotettua suurempikin markkinaosuus. Toisissa tilanteissa taas ehdotettua pienemmänkin markkinaosuuden haltija saattaa saada niin vahvan aseman, että se käytännössä vääristää kilpailua. Voimassa oleva kilpailulain 7 § antaa joustavan mahdollisuuden puuttua tai olla puuttumatta toimijan vahvaan asemaan sen mukaan, mitä todellisia kilpailuvaikutuksia sillä käytännössä on.

Arvioitaessa sitä, onko yritys määräävässä markkina-asemassa, lähtö-kohtana on yleensä sen selvittäminen, mistä relevanteista markkinois-ta markkina-asemaa lähdetään tarkastelemaan. Kuten ehdotuksessa-kin todetaan, relevanttien markkinoiden määrittelyn kautta on selvitet-tävissä millaista kilpailupainetta yritys faktisesti markkinoilla kohtaa. Huomioitavia seikkoja ovat tällöin sekä kysynnän korvattavuus, eli yri-tyksen kauppakumppanien mahdollisuus ostaa korvaavia hyödykkeitä joltain muulta taholta, että tarjonnan korvattavuus, toisin sanoen kilpailevien yritysten mahdollisuudet tulla samoille markkinoille yrityksen kanssa myymään vastaavia hyödykkeitä.

Lausunnon kohteena oleva ehdotus tarkoittaisi sitä, että määräävän markkina-aseman määrittelyssä ei päivittäistavarakaupan kohdalla annettaisi lainkaan merkitystä relevanteille markkinoille. Olisi siis juridisessa tarkastelussa merkityksetöntä, kuinka paljon yrityksen tarjoamille hyödykkeille vaihtoehtoisia hyödykkeitä olisi tosiasiallisesti saatavilla, tai miten helposti ja nopeasti alalle voisi tulla yrityksen kanssa kilpailevia myyjiä. Merkitsevää olisi vain laissa säädetyn teknisluonteisen markkinaosuusrajan ylittyminen.

Relevantit maantieteelliset markkinat saattavat yleisessä kilpailuoikeudellisessa tarkastelussa vaihdella paljonkin paikallisista, vaikkapa kaupunginosakohtaisista markkinoista aina maailmanlaajuisiin markkinoihin. Ehdotettu säännös ei antaisi merkitystä tällaiselle tarkastelulle, vaan määräisi että tarkastelukulmana on aina oltava yrityksen osuus Suomen markki-noista.

EK:n käsityksen mukaan tällaisessa sääntelytavassa menetettäisiin voimassa olevan sääntelyn kyky huomioida muodollisen markkina-aseman takana olevat tosiasialliset kilpailuun vaikuttavat tekijät. Niin EU:n kuin kansallinen kilpailusääntely lähtee siitä, että tasapainottavat tekijät, esimerkiksi tehokkuusedut tai kuluttajia hyödyttävät vaikutukset voidaan huomioida yksittäisen tapauksen arvioinnissa. Ehdotettu sääntelytapa poistaisi tämän mahdollisuuden sikäli kuin on kyse määräävän markkina-aseman syntymisen arvioinnista päivittäistavarakaupassa.

Ehdotettu sääntelytapa olisi sidoksissa toimialan nykyisiin markkinoi-hin ja rakenteeseen, sekä toimijoiden tapaan järjestää liiketoimintansa. Ehdotettua säännöstä jouduttaisiin mahdollisesti muuttamaan joka kerta kun toimialalla tapahtuu olennaisia rakenteellisia muutoksia. Tästäkin näkökulmasta tarkasteltuna voimassa oleva kilpailulain yleinen, yksittäistapauksen olot kullakin ajan hetkellä joustavasti huomioiva tarkastelutapa olisi perustellumpi.

Markkinaosuusrajasta

Ehdotettua 30 prosentin markkinaosuusrajaa määräävän aseman syntymiseksi voidaan pitää matalahkona. Mikäli laissa määrättäisiin markkinaosuus, jonka jälkeen määräävän markkina-aseman katsotaan poikkeuksetta ja ehdottomasti syntyvän, prosenttimäärä ei saisi olla kovin matala.

Ehdotuksessa esiin tuotu kansainvälinen vertailu osoittaa, että vastaavat markkinaosuusrajat ovat yleensä jonkin verran korkeammat niissä maissa, joissa ehdotetun kaltaista sääntelyä ylipäätään on otettu käyttöön. Muissa maissa määräävä markkina-asema muodostuu luonnollisesti oikeuskäytännössä ja joustavamman tutkinnan seurauksena, jolloin nyt ehdotetun suuruista markkinaosuutta ei yleensä ole katsottu riittävän korkeaksi määräävän markkina-aseman muodostumiselle.

Esimerkiksi EU:n komission vuonna 2009 antaman, määräävän mark-kina-aseman väärinkäyttöä markkinoiden sulkemiseksi koskevan tie-donannon mukaan yritys ei yleensä ole määräävässä markkina-asemassa, mikäli sen markkinaosuus on alle neljänkymmentä prosenttia.

Yrityskauppavalvonnasta

Luonnoksessa hallituksen esitykseksi arvioidaan, että ehdotuksella saattaisi olla merkitystä myös yrityskauppavalvonnan osalta. EK:n käsityksen mukaan ehdotuksen vaikutukset yritysten toimintaan ovat yrityskauppavalvonnan osalta suuremmat kuin mitä ehdotuksessa annetaan ymmärtää.

Aiemmin voimassa ollut kilpailunrajoituslaki antoi kilpailuviranomaiselle mahdollisuuden puuttua yrityskauppaan vain, mikäli sillä syntyi tai vahvistui määräävä markkina-asema. Voimassa olevan kilpailulain myötä kilpailuviranomaiselle annettiin mahdollisuus puuttua yrityskauppaan silloin kun se estää tehokasta kilpailua, erityisesti siitä syystä että sillä syntyy tai vahvistuu määräävä markkina-asema.

Vaikka määräävän markkina-aseman syntymisen tai vahvistumisen merkitys ei ole kilpailulain voimaan tulon myötä enää ratkaiseva tekijä, niin sillä on edelleen suuri merkitys yrityskauppavalvonnassa ja viran-omaisen oikeudessa puuttua yrityskauppaan. EK:n käsityksen mukaan ehdotettu säännös laajentaisi kilpailuviranomaisen mahdollisuuksia puuttua yrityskauppaan päivittäistavarakaupan toimialalla.

Lopuksi

EK pitää ehdotuksen yritysvaikutusten arviointia koskevaa osuutta puutteellisena. Vaikutuksissa yritysten toimintaan ei ole käsitelty lain-kaan esimerkiksi ehdotetun sääntelytavan periaatteellista merkitystä ja mahdollisia heijastusvaikutuksia muille toimialoille. Vaikutukset yrityskauppoihin on ohitettu liian kevyesti.

Voimassa oleva kilpailulain 7 § antaa viranomaisille joustavan mahdollisuuden puuttua määräävän markkina-aseman väärinkäyttöön niin päivittäistavarakaupan markkinoilla kuin muillakin toimialoilla. Kilpailusääntelyn toimeenpanossa on erityisen tärkeää huomioida kunkin tapauksen olosuhteet ja kilpailuvaikutukset. Tarkastelussa on tutkittava niin kilpailupainetta lisäävät kuin sitä vähentävät tekijät. On huomioitava sekä kilpailua rajoittavat vaikutukset, että mahdolliset haittoja tasapainottavat tekijät.

Ehdotettu sääntely olisi edellä mainituissa suhteissa joustamaton eikä antaisi lain soveltajalle mahdollisuutta asian mahdollisten erityispiirteiden huomioimiseen. Kilpailusääntelyn eheys ja tasapainoisuus kärsisi yhtä toimialaa koskevien poikkeuksien johdosta ja tekisi siitä monimutkaisempaa.

Mikäli päivittäistavarakaupassa on käytössä esityksen perusteluissa esiin tuodulla tavalla epäterveitä ja kilpailun toimivuutta häiritseviä kauppatapoja ja käytäntöjä, ne tulisi esitetyn lakimuutoksen sijaan rat-kaista markkinatoimijoiden välisin neuvotteluin. Tällöin arvoketjun eri osapuolia tulisi kehottaa ja kannustaa hakemaan yhteisymmärrystä parhaiden kaupallisten käytäntöjen noudattamisesta.

Kunnioittavasti

Elinkeinoelämän keskusliitto
Lainsäädäntö ja työelämä

Jukka Ahtela
johtaja