Lausunto yritysvastuulain oikeudellisesta selvityksestä
Työ- ja elinkeinoministeriö 30.6.2020 (VN/16185/2020)
Yleiskommentit
Mitkä ovat kannaltanne selvityksen keskeisimmät näkökulmat?
Nostan esiin aluksi yhden keskeisen selvityksen keskeisimmän näkökulman puutteen:
Hallitusohjelman tulkinnanvarainen kirjaus yritysvastuulain säätämisestä olisi tullut selvityksessä analysoida selkeästi kysymällä: mikä on se konkreettinen suomalaisten yritysten ongelma, johon nyt tarvitaan ratkaisua nimenomaisesti kansallinen laki säätämällä? Keskeisimpänä selvityksen ongelmana tai haasteena on siis se, että siinä ei mitenkään määritellä ja kuvata sitä konkreettista ihmisoikeuksiin tai ympäristöön kohdistuvaa kotimaisten yritysten ongelmaa, joka nyt olisi nimenomaisesti kansallisen lain avulla ratkaistava.
Seuraavassa tuon esiin yleisnäkökulmia aiheesta ja EK:n yleisen kannan ihmisoikeuksien tehostamiseen.
EK kannattaa ihmisoikeuksien toteutumisen tehostamista ja nämä tavoitteet ovat vahvasti edustettuina suomalaisten yritysten vastuullisuusohjelmissa ja -strategioissa. EK:n kanta kansallisen lain säätämiseen on kuitenkin kielteinen siitä syystä, että kansallinen laki on yksinkertaisesti toimimaton instrumentti ratkaisemaan luonteeltaan kansainvälisiä ongelmia.
Ihmisoikeusongelmat kansainvälisissä toimitusketjuissa ovat luonteeltaan globaaleja, toimitusketjujen toisessa päässä tapahtuvia kolmansien maiden työntekijöiden työoloja, työturvallisuutta ja palkkausta koskevia rikkomuksia. Ne ovat ongelmia, jotka eivät tapahdu Suomessa eikä suomalaisella lainsäädännöllä voida vaikuttaa konkreettisesti kolmansien maiden heikkoihin työoloihin, erilaiseen työkulttuuriin tai ympäristölainsäädäntöön. Niitä myös säännellään kansainvälisillä sopimuksilla, kuten ILO:n sopimuksilla, joiden ratifioinnista päättävät valtiot itsenäisesti. Valtioiden tai ulkomaisten yritysten vastuuta tai valvontaa ei voi siirtää suomalaisille yrityksille. Siksi muutoksen ja ratkaisujen näihin asioihin tulee lähteä aivan muualta kuin kotimaisesta lainsäädännöstä.
Yritysvastuu on tärkeä asia suomalaisille yrityksille. Yrityksillä on laajasti käytössä yrityksen oma eettinen ohjeisto (code of conduct), jonka valmistelussa ovat yleensä mukana työntekijät ja sidosryhmät. Yritykset toimivat näiden omien eettisten ohjeistojensa puitteissa aktiivisesti vastuullisten hankintaketjujen varmistamiseksi, jotta ihmisoikeusloukkauksia niiden toimitusketjuissa ei tapahtuisi ja muutenkin toiminta olisi eettisesti kestävää. Lisäksi yritykset lähtökohtaisesti sitouttavat toimittajansa noudattamaan tavarantoimittajien eettisiä toimintaohjeita. Myös YK:n yrityksiä ja ihmisoikeuksia koskevat ohjaavat periaatteet ovat vastuullisuustyöhön oiva työkalu.
Suomalaiset yritykset ovat vastuullisuusasioissa maailman kärkeä. Lähes sata suomalaista yritystä on esimerkiksi mukana YK:n Global Compact -aloitteessa, jossa yritykset sitoutuvat toimimaan kymmenen periaatteen mukaan ihmisoikeuksiin, työelämän standardeihin, ympäristöön ja korruption kitkemiseen liittyen.
Yritysten vastuullisuuden ja kannattavuuden välillä on toisiinsa vaikuttava positiivinen kytkös. Yhtäältä vastuullinen toiminta edellyttää kannattavuutta ja toisaalta vain vastuullisesti toimiva yhtiö kykenee toimimaan kannattavasti. Vastuullinen liiketoiminta on tärkeä arvo rahoittajille ja edellytys toimivalle asiakassuhteelle. Markkinoilla on siis jo varsin toimiva ohjaava funktio vastuullisuuden suuntaan ja tämä on paras ja tehokkain tapa viedä muutoksia markkinaehtoisesti eteenpäin.
Kansallisen lain jatkovalmistelut tulisi pysäyttää edellä mainittujen perusteluiden lisäksi myös siksi, että EU-tasolla valmistellaan vastaavaa hanketta, eli lainsäädäntöhanketta asianmukaisen huolellisuusvelvoitteen luomiseksi ihmisoikeusasioissa. Tämän lisäksi EU-tasolla on vireillä monia kestävään kehitykseen, ympäristö- ja yhteiskuntavastuuseen liittyviä hankkeita, kuten esimerkiksi muun kuin taloudellisen tiedon raportointidirektiivin uudistaminen, sustainable corporate governance -selvitys ja siihen liittyvät tulevat aloitteet, kestävän rahoituksen laajaan hankkeeseen liittyviä erilaisia kestävän kehityksen raportointivelvoitteita unohtamatta. Kansallisen sääntelyn valmistelun aloittaminen tällaisessa tilanteessa ei ole ennustettavuuden ja oikeusvarmuuden kannalta kestävä ratkaisu.
Oliko jotain, mitä olisitte toivoneet käsiteltäväksi enemmän?
Siitä huolimatta, että selvityksessä on tullut tarkastella asianmukaiseen huolellisuusvelvoitteeseen perustuvan kansallisen lain säätämisen edellytyksiä, olisi selvityksessä kuitenkin tullut analysoida monipuolisemmin myös muita toteutusvaihtoehtoja. Selvityksessä olisi tullut analysoida myös yksinomaan raportointiin perustuvaa velvollisuutta sekä näiden hybridimallia. Myös vahvaan itsesääntelyyn perustuva ratkaisumalli olisi tullut arvioida osana selvitystä.
Raportointiin on viitattu ohuesti siellä täällä ja itsesääntelyyn ja listayhtiöiden hallinnointikoodiin viitataan täysin virheellisesti otsikon ”Täydentävä ohjeistus” alla. Pakollisesti noudatettava noudata tai selitä -periaatteeseen perustuva listayhtiöiden hallinnointikoodi on sääntelystatukseltaan jotain aivan muuta kuin ohjeistusta ja sitä ei tulisi esittää otsikon ”Täydentävä ohjeistus” alla. Lisäksi yksi erittäin olennainen vaihtoehto, eli sääntelemättä jättäminen, loistaa selvityksessä täysin poissaolollaan.
Oikeudellisen selvityksen olisi tullut analysoida kaikki käytettävissä olevat mahdollisuudet ja listata näiden vaihtoehtojen hyödyt ja haitat ja mahdollisesti asettaa ne keskinäiseen paremmuusjärjestykseen. Lakia ei voida alkaa säätämään, mikäli ei ensin ole selvitetty sen todellista tarvetta ja perusteita sekä sen vaikutuksia yhteiskunnalle ja yritysten kilpailukyvylle. Lain säätämisen tulee olla viimesijainen keino, johon turvataan vasta, kun muut vaihtoehdot on selvitetty ja todettu riittämättömiksi. Nyt näin ei ole.
Selvityksessä käsitellään ohuen pintapuolisesti myös yritysten mahdollista raportointivelvoitetta, mutta edelleen jää epäselväksi, mitä tarkalleen ottaen tulisi jatkossa raportoida. Yrityksillä on jo velvoite raportoida nykylain mukaan muun kuin taloudellisen tiedon raportissaan näistä ihmisoikeus- ja ympäristöasioista, joten selvityksessä olisi voitu avata tarkemmin ja yksityiskohtaisemmin sitä, miten raportointiin perustuva velvoite voisi toimia vaihtoehtoisena ratkaisumallina.
Lain tarpeellisuus ja välttämättömyys eivät mitenkään ilmene oikeudellisesta selvityksestä. Ei se, että joissain maissa on olemassa kansallista lainsäädäntöä aiheeseen liittyen, riitä perustelemaan sitä, miksi vastaavantyyppistä lakia tarvittaisiin myös Suomessa. Oikeudellisen selvityksen tulisi antaa selkeitä vastauksia ja argumentteja ministeriössä tehtävien tämän hankkeen jatkoa koskevien päätösten tueksi. Tällaista selkeyttä ja jatkotoimenpiteitä linjaavaa sisältöä selvityksestä on vaikea havaita.
Ympäristöä ja ihmisoikeuksia koskeva asianmukainen huolellisuus
Asianmukaisen huolellisuuden prosessi
Asianmukaisen huolellisuusvelvoitteen konkreettinen implementointi osaksi kansallista lainsäädäntöä jää selvityksessä tarkemmin arvioimatta. Selvitys tosin esittelee tämän huolellisuusvelvoitteen sisältöä ja kuvaa muutamien maiden kansallisten lakien sisältöjä ja kansainvälisiä periaatteita, mutta se, miten tämä velvoite konkreettisesti saatettaisiin meillä voimaan, jää selvityksestä uupumaan. Selvitys jättää monia kysymyksiä auki esimerkiksi mahdollisten seuraamusten syntymekanismeista, sen noudattamatta jättämisen seuraamuksista ja siitä, millä tavalla tämä mahdollinen velvoite kohdistettaisiin suomalaisiin yrityksiin.
Asianmukaisen huolellisuuden toteutustavan osalta ei myöskään esitetä mitään konkreettista, vaan tyydytään lähinnä kuvaamaan yleisellä tasolla hankaluuksia, joita liian avoin tai toisaalta liian yksityiskohtainen toteutustapa voisi aiheuttaa.
Toiminnan huolellisuuden arviointi
Ks. kommenttimme edellisessä kohdassa.
Määritelmät
Tärkeimpien termien määrittely, kuten ihmisoikeuksien, suojeltavien ympäristöarvojen ja toimitusketjun erityisesti kansallisen lainsäädännön velvoitteiden merkityksessä jää tekemättä. Termejä käsitellään lyhyesti ja termeistä olennaisimman, eli ihmisoikeuksien osalta viitataan lähinnä lukuisiin kansainvälisiin sopimuksiin.
Myös ympäristöön liittyvät viittaukset ovat hyvin ylätasoisia, eikä selvityksessä argumentoida millään tasolla, miten yleinen huolellisuusvelvoite omine toimenpiteineen olisi vaikuttavampi tai parempi kuin jo olemassa oleva hyvinkin spesifi ympäristölainsäädäntö. Selvityksessä viitataan usein kansalliseen ympäristölainsäädäntöön, mutta selvityksessä ei kerrota, miten ympäristöä koskeva asiamukaisen huolellisuuden säätäminen kansainvälisissä toimitusketjuissa olisi toteutettavissa kansallisen lain puitteissa. Ympäristöä koskevat määritelmät ovat usein epätäsmällisiä. Kuten selvityksessä todetaan, ympäristölainsäädännön tarkoituksena ei ole estää kaikkia toiminnan haittavaikutuksia ympäristöön. Toiminnanharjoittajat saavat harjoittaa toimintaansa useimmiten tiettyjen raja-arvojen puitteissa. Jää hyvin epäselväksi, missä asianmukaisen huolellisuuden raja kulkisi ja kuka tekisi tämän määrittelyn.
Soveltamisala
Mahdollisen lain soveltamisala jää niin ikään avoimeksi. Selvityksessä käydään läpi lainsäädännöstämme löytyvät eri raja-arvot, joista voitaisiin hakea selvityksen mukaan johtoa yritysvastuulain velvoittavuutta määriteltäessä, mutta selvityksessä ei oteta kantaa siihen, minkäkokoiset yritykset ja millä perusteella kuuluisivat mahdollisten velvoitteiden piiriin. On mainittava myös, että selvityksen tässä osiossa ei mitenkään noteerata hallitusohjelmaan otettua mainintaa siitä, että selvityksessä tulee erityisesti ottaa huomioon pk-yritysten asema.
Yhtenä soveltamisalakysymyksenä täytyy nostaa esiin myös seuraava asia.
Oikeudellisen selvityksen kohteena olevan yritysvastuulain tavoitteena ovat ihmisoikeuksien toteutumisen edistäminen ja ympäristöarvojen suojeleminen globaaleissa toimitusketjuissa. Usein tästä lakihankkeesta keskusteltaessa puheenaiheiksi nousevat kuitenkin myös kansalliset ongelmat esimerkiksi yritysten pitkissä alihankinta- tai aliurakointiketjuissa tai ravintola-alalla ilmi tulleet työntekijöitä koskevat väärinkäytökset. On selvyyden vuoksi syytä korostaa, että näitä kansallisia ongelmia varten meillä on kattavaa ja toimivaa lainsäädäntöä, esimerkiksi tilaajavastuulaki ja lukuisia työaikoja, työoloja, työturvallisuutta ja ympäristön suojelua koskevia lakeja. Tämän lisäksi meillä on toimiva viranomaiskoneisto näiden asioiden ratkaisemiseksi viime kädessä tuomioistuintasolla. Mikäli tässä lainsäädännössä tai sen valvonnassa on kotimaassa puutteita, ne tulee korjata asianomaista kotimaista lainsäädäntöä täsmentämällä. Yritysvastuulakihanke tähtää luonteeltaan kansainvälisten ongelmien ratkaisemiseen eikä sitä tule sekoittaa kansallisen tason ilmiöihin. Globaalia ongelmaa ei yksinkertaisesti voida ratkaista paikallista lainsäädäntöä luomalla. Ratkaisu on toimimaton ja se asettaisi suomalaiset yritykset kilpailullisesti heikkoon asemaan kansainvälisillä markkinoilla.
Valvonta ja sanktiot
Yritysvastuulain ehkä kaksi hankalinta elementtiä, eli huolellisuusvelvoitteen kansainvälinen ulottuvuus ja viranomaisvalvonnan haasteellisuus jäävät nekin selvityksessä varsin yleisen tason kuvauksiksi. Huolellisuusvelvoitteen kansainvälistä ulottuvuutta käsitellään lähinnä eräiden maiden lainsäädäntöjä ja joitain konsernitason raportointiesimerkkejä kuvaamalla, mutta tämän velvoitteen laajempaa juridista haasteellisuutta ei käsitellä. Viranomaisvalvonnan haasteellisuutta selvityksessä kuvataan jonkin verran, mutta siinä ei oteta kantaa siihen, mikä viranomaistaho ja millä perusteella olisi oikea taho toimimaan näissä asioissa.
Sääntelytavat
Kuten olemme aiemmin tuoneet esille, globaaliin ongelmaan tarvitaan globaalin tason ratkaisut, eli kansallisen lain säätäminen tässä asiassa ei ole toimiva ratkaisu. Mutta seuraavassa siis kommenttimme siihen, miten sääntelytapoja on analysoitu oikeudellisessa seivltyksessä.
Kuten aiemmin olemme vastauksissamme todenneet, oikeudellisen selvityksen olisi tullut analysoida kaikki käytettävissä olevat mahdollisuudet ja listata näiden vaihtoehtojen hyödyt ja haitat ja mahdollisesti asettaa ne keskinäiseen paremmuusjärjestykseen. Lakia ei voida alkaa säätämään, mikäli ei ensin ole selvitetty sen todellista tarvetta ja perusteita sekä sen vaikutuksia yhteiskunnalle ja yritysten kilpailukyvylle. Siitä huolimatta, että selvityksessä on tullut tarkastella asianmukaiseen huolellisuusvelvoitteeseen perustuvan kansallisen lain säätämisen edellytyksiä, olisi selvityksessä kuitenkin tullut analysoida monipuolisemmin myös muita toteutusvaihtoehtoja ja muita sääntelytapoja lainsäädännön ohella.
Vaikutusarviointi
Mitä olisi huomioitava mahdollisen lainsäädännön vaikutusarvioinnissa?
Lainsäädännön vaikutusarviointi on luonnollisesti aina tehtävä selkeästi ja yksityiskohtaisesti määrittäen valittavan sääntelyvaihtoehdon aiheuttamat hyödyt, haasteet ja kustannukset yrityksille ja yhteiskunnalle sekä yrityksien kilpailukyvylle laajemmin. Vaikutusarvioinnissa tulisi laajasti selvittää kaikki sääntelykeinot ja sääntelyn vaihdoehdot ja niistä aiheutuvat kulut ja hyödyt ja haasteet yrityksille.
Viittamme myös aiempiin vastauksiin kohdissa ”Oliko jotain, mitä olisitte toivoneet käsiteltäväksi enemmän” sekä ”Sääntelytavat”.
Mutta ennen kuin voimme alkaa puhua vaikutustenarvioinnista, tulee meillä olla selkeä vastaus kysymykseen; mikä on se konkreettinen ongelma, johon tarvitaan kansallista lainsäädäntöä tässä asiassa?
Suomessa on hyvät ohjeet vaikutusarviointien tekemiseksi ja myös lainsäädännön vaikutusarviointineuvoston asiantuntemus tulee hyödyntää aina tarpeen mukaan.
Lisätietoja