Sähköisen viestinnän palveluista annetun lain uudistaminen
Liikenne- ja viestintäministeriö | 20.11.2019 | VN/9020/2019
Liikenne- ja viestintäministeriö on pyytänyt lausunto otsikkoasian HE-luonnoksesta, jolla esitetään muutettavaksi sähköisen viestinnän palveluista annettua lakia (jäljempänä SVPL). Muutoksella pannaan täytäntöön EU:n teledirektiivi (1972/2018 EU) ja av-mediapalveluita koskeva AVMS direktiivi (1808/2018 EU) ja lisäksi esitetään yksittäisiä kansallisista tarpeista johtuvia muutoksia.
Yleistä
EK kiittää ministeriötä lähtökohtaisesti avoimesta valmisteluprosessista ja sidosryhmien mahdollisuudesta tuoda näkemyksiään HE-luonnoksen valmiste-luun mm. ministeriön asettaman erillisen seurantaryhmän kautta.
Ehdotuksen sisällön suhteen EK kannattaa teknologianeutraalia lähestymistapaa, jolla yhtenäistetään kotimaisille ja kansainvälisille toimijoille asetettavia velvoitteita. Sen sijaan EK pitää valitettavana, ettei lainvalmisteluprosessissa ole onnistuttu kaikilta osin pitämään kiinni direktiivien implementointivaiheen tavoitteesta pidättäytyä ylimääräisestä kansallisesta lisäsääntelystä ja mahdollisuudesta keventää sääntelyä.
Sähköisen viestinnän palvelulakiin ollaan esittämässä direktiivien täytäntöönpanon edellyttämien muutosten lisäksi ns. Suomi-lisiä, joista osaa ehdotuksista ei ole valmisteltu avoimesti, vaan ne ovat tulleet esille vasta HE-luonnoksen valmistuttua tai ihan valmistelun loppuvaiheessa (esim. ehdotukset yleisen tele-toiminnan harjoittamisesta paikallisesti ilman toimilupaa ja tiedon saannin estoa koskeva määräys).
EK katsoo, että kansallista lisäsääntelyn tarvetta ja siitä aiheutuvia kustannuksia tulee jatkovalmistelussa arvioida huolella. Lähtökohtana tulee olla alkuperäisen tavoitteen mukaisesti minimisääntelyssä pitäytyminen ja kansallisen lisäsääntelyyn turvautuminen vain sellaisissa kohdissa, joissa se nähdään ehdottoman välttämättömänä markkinaongelmien korjaamiseksi tai tehokkaan kilpailun mahdollistamiseksi Suomen erityisolosuhteissa.
SVPL:n muutosehdotuksen jatkovalmistelussa tulisi myös huolehtia direktiivien salliman kansallisen joustovaran tehokkaasta hyödyntämisestä ja siitä ettei SVPL:n uudistuksella lisätä yritysten hallinnollista taakkaa entisestään. Sähköisen viestinnän sääntelyn tulee edistää kilpailua, kannustaa yrityksiä investointeihin ja innovaatioihin sekä tukea toimintaympäristöä, jossa liiketoiminta enenevissä määrin perustuu datan hyödyntämiseen.
Luonnokseen sisältyvien useiden kansallisten muutostarpeiden ja niistä seuraavien lisääntyvien velvoitteiden johdosta lain ehdotettua voimaantuloaikaa 19.9.2020 tulisi harkita pidennettäväksi direktiivien salliman täytäntöönpano-aikataulun loppuun, jotta lain jatkovalmistelulle ja lopullisen sisällön edellyttämien velvoitteiden sopeuttamistoimille jäisi kohtuullisesti aikaa.
Taajuuksien käyttö ja verkkotoimiluvat
Taajuudet
Direktiivin tavoitteena on ollut yhtenäistää taajuuksien jakamiseen ja toimilupien myöntämiseen liittyviä käytäntöjä EU:ssa ja sitä edistävät toimenpiteet direktiivissä kuten vertaisarviointimenettely (taajuuksien myöntämistä koskevien parhaiden käytänteiden jakaminen EU:n jäsenmaiden kesken) eivät pääsääntöisesti aiheuta muutoksia kansalliseen lainsäädäntöön, joka jo nyt perustuu taajuuksien tehokkaaseen käyttöön, menettelyiden avoimuuteen ja teknologia-neutraliteettiin.
EK katsoo, ettei nykyistä taajuuslainsäädäntöä ole tarvetta muuttaa, vaan jatkaa toimivaa taajuuspolitiikkaa, joka hyödyttää koko Suomea ja kaikkia käyttäjiä. Suomessa nykyinen lainsäädäntö on toiminut hyvin ja mahdollistanut kansainvälisesti vertaillenkin edistyksellisen taajuuspolitiikan. Taajuuksista ei ole peritty kohtuuttomia huutokauppamaksuja ja taajuudet on pystytty ottamaan käyttöön Euroopassa ensimmäisten joukossa. Osittain juuri tästä syystä Suomi on edelläkävijä mobiilidatayhteyksissä ja niiden käytössä.
Kuten teletoimialaa edustava FiCom on omassa lausunnossaan esittänyt, mobiilipalvelujen käyttäminen kuitenkin edellyttää, että toimijoille osoitetaan ja myönnetään jatkossakin riittävästi taajuuksia. Mobiiliverkot ovat Suomessa rakentuneet markkinaehtoisesti ja markkina toiminut, minkä johdosta jatkossakin olennaisimmat langattoman laajakaistan taajuudet ja toimiluvat olisi tarpeellista osoittaa yleistä teletoimintaa harjoittaville kaupallisille toimijoille.
Käyttäjän ja tilaajan oikeudet
Erityisiä kysymyksiä:
1. Ehdotetulla uudella 108 a §:llä säädettäisiin teleyritysten tarjoamien palvelujen muodostamista paketeista. Teledirektiivin 107 artiklaan perustuvalla sääntelyllä pyritään helpottamaan palveluntarjoajan vaihtamista.
2. Esityksessä ehdotetaan, ettei teledirektiivin VI liitteen B osan b kohdassa tarkoitettua internetyhteyspalvelun tarjoajan velvollisuutta täytäntöönpanna Suomessa. Kyseinen velvollisuus koskee internetyhteyspalvelun tarjoajan velvollisuutta tarjota sähköpostien edelleenlähetystä tai pääsyä sähköpostiin sopimuksen päättymisen jälkeen.
Käyttäjän ja tilaajan oikeudet viestintäpalveluissa
Käyttäjien oikeuksia koskevaa sääntelyä ehdotetaan sovellettavaksi 106 § 1 momentin mukaan koskemaan kaikkia tilaajia, niin yhteisö- kuin kuluttajakäyttäjiä. Lähtökohta on ongelmallinen, sillä kuluttajan ja elinkeinonharjoittajan samaistaminen on Suomen kuluttajasuojasääntelylle täysin vierasta.
Erityisen ongelmallista kuluttajasuojalainsäädännön ulottaminen on nykytilanteessa, jossa arviolta syksyllä 2020 voimaan tuleva lakiesitys kuluttajaviran-omaisten toimivallasta (HE 56/2019) asettaa hallinnollisen, rangaistusluonteisen seuraamusmaksun (max. 4 § liikevaihdosta) tietystä kuluttajasuojalain rikkomuksista. Näihin kuuluvat myös 106 b §:ssä viitatut KSL 2 ja 6 luvun tiedonantovelvollisuutta koskevat pykälät. Seuraamusmaksu rinnastuu rikosoikeudelliseen seuraukseen, jolloin sääntelyn on oltava erityisen selkeää ja tarkkarajaista. Tältä osin on erityisen tärkeää, että tilaajan ja kuluttajan käsitteet pidetään tiukasti erillään, etenkin tilanteissa, joissa tilaaja voi olla myös yhteisö (esim. 116 §, 109 §, 112 §).
Tilaaja / kuluttajastatuksen mahdolliset epäselvyydet ja mikro- ja pienyrityksiä sekä yleishyödyllisiä yhteisöjä koskevat poikkeukset luovat epäselvyyttä, miten ylipäätään kuluttajasuojaa sovellettaisiin näissä tilanteissa. Kuluttajasuojalakia ja kuluttajaviranomaisten toimivaltaa rajaavat kuluttajasuojalakiin sisältyvät kuluttajan ja elinkeinonharjoittajan määritelmät, jotka sitovat myös kuluttajariita-lautakunnan toimivaltaa.
Sääntely tuleekin toteuttaa minimiperiaatteella, myös mikro- ja pienyritysten ja voittoa tavoittelemattomien yhteisöjen poikkeussääntöjen osalta. Elinkeinon-harjoittajien tai yhteisöjen osalta ei ole syytä poiketa sopimusvapauden periaatteesta. Suomen telemarkkinat toimivat kuluttajien kannalta hyvin, eikä kuluttajasuojaoikeuden jakolinjaa elinkeinonharjoittajien ja kuluttajien välillä tulisi muuttaa.
Tiedon saannin estoa koskeva määräys
Tiedon saannin estoa koskeva määräys sisältyy nykyiseen lakiin (SVPL 185§), ja sitä esitetään nyt kansallisesta tarpeesta johtuen muutettavaksi tavoitteena parantaa viranomaisen mahdollisuuksia puuttua laittomaan verkkosisältöön.
Voimassa olevan viestintäpalvelulain mukaisesti käräjäoikeus voi esimerkiksi syyttäjän esityksestä määrätä tietoyhteiskunnan palvelun tarjoajana toimivaa sosiaalisen median alustaa (esim. Facebook) estämään pääsy tiettyyn loppukäyttäjän tallentamaan tietoon. Säännöstä ehdotetaan nyt laajennettavaksi siten, että tiedon saannin estoa koskeva määräys voidaan kohdistaa tietyin edellytyksin myös tietoa välittävään teleoperaattoriin. Määräyksen kohdistaminen teleoperaattoriin olisi aina toissijaista suhteessa tietoyhteiskunnan palveluntarjoajaan ja edellyttäen ettei tätä voitaisi tunnistaa tai se olisi sijoittautunut Suomen lainkäyttövallan ulkopuolelle.
EK yhtyy FiComin näkemykseen siitä, että ehdotetun säännöksen soveltamisala on liian lavea sisältäen yleisesti rikokset, joista säädetty ankarin rangaistus on yli kaksi vuotta vankeutta. Nykyisenkaltaisten estojen tekninen toteuttaminen ei soveltuisi näin laajamittaiseen, ennakoimattomaan käyttöön, jossa yksittäisen materiaalin estämiseksi joudutaan estämään kokonaisen palvelun toimiminen.
EK katsoo, että asiaa tulisikin arvioida jatkovalmistelussa vielä huolellisimmin muiden laittoman sisällön levittämisen estämistä koskettavien lainsäädäntöhankkeiden kanssa (mm. EU:n asetus verkossa tapahtuvan terroristisen sisällön levittämisen estämisestä) ja vähintäänkin rajata soveltamisala koskemaan vain terrorismirikoksia ja lasten hyväksikäyttöä sisältävää aineistoa. Tarkkarajaisempi säännös ehkäisi tarpeettomat puuttumiset sananvapauteen ja tiedon vapaaseen siirrettävyyteen.
Audiovisuaalisten palveluiden sääntely
Direktiivin tavoitteena on ollut luoda yhteinen teknologianeutraali audiovisuaalisten sisältöjen sääntelykehys. EK yhtyy media-alan näkemyksiin tavoitteen toteuttamisesta niin, että kaikille alan toimijoille (kotimaiset, ulkomaiset, julkinen palvelu, kaupalliset) asetetaan yhteiset pelisäännöt, jotka kannustavat investoimaan laadukkaisiin sisältöihin. Direktiivi ei tee eroa lineaaristen ja ei-lineaaristen palvelujen välillä, eikä myöskään kaikkien sääntöjen osalta televisiopalvelujen ja videojakoalustojen välillä. Teknologineutraalisuuden ohella Suomen täytäntöönpanon lähtökohtana tulee olla direktiivin yli menevästä sääntelystä luopuminen sekä direktiivin mahdollistaman kansallisen liikkuma-varan tehokas hyödyntäminen
Määritelmät ja soveltamisala
AVMS direktiivi tuo uusia määritelmiä, jotka ehdotetaan sisällytettäväksi SVPL 3 §:ään. Yksi näistä on videonjakoalustapalvelun käsite (kohdassa 36).
EK tukee FiComin esittämin perusteluin videonjakoalustapalvelun määritelmän pitämisestä AVMS-direktiivin mukaisena ja toisaalta media-alan näkemyksiin yhtyen AVMS-direktiivin soveltamisalan laajentamista videonjakoalustoihin. On teknologianeutraaliuden periaatteen mukaista, että myös videonjakoalustat tulevat sääntelyn piiriin, kun ne kilpailevat perinteisten tv-yhtiöiden ohjelmistojen ja palveluiden kanssa.
EK pitää Medialiiton lausunnossa esitetyn tavoin SVPL:n 25 lukuun (206§) sisältyvää soveltamisalan rajausta onnistuneena. Av-mediapalveluita koskevia säännöksiä tulee soveltaa vain sellaisiin palveluihin, joiden pääasiallisena tarkoituksena on tarjota av-sisältöä. Säännöksiä ei siten tule soveltaa sellaisiin toimituksellista sisältöä sisältäviin verkkosivuihin ja palveluihin, joissa av-sisällön tarjoaminen ei ole palvelun päätarkoitus eikä ohjelmien määrä huomioon ottaen säännöllistä.
Mainonnan sääntely
Mainonnan sääntelyn osalta direktiivin ja nyt täytäntöönpantavan lain soveltaminen tuo teknologianeutraalin lähestymistavan, lisäksi sääntelyä kevennetään perinteisten televisiotoimijoiden osalta. Mainosten joustavampi sijoittaminen antaa televisiotoiminnalle tilaisuuden sijoittaa mainokset paremmin niille sopiviin kohtiin lisäämättä kuitenkaan mainosten kokonaismäärää (sähköisen viestinnän palvelulain 222 §). Direktiivin mukaisesti esitysluonnokseen sisältyvä mainonnan aikarajoja koskevan sääntelyn keventäminen on siten askel oikeaan suuntaan.
Samoilla mainosmarkkinoilla toimiviin yrityksiin tulee soveltaa samoja sääntöjä. Kansallisiin toimijoihin kohdistuvat tiukemmat velvoitteet esimerkiksi sisällön ja heikentävät kotimaisten mediayritysten kilpailuasemaa kansainvälisten toimijoiden rinnalla. Huomionarvoista kuitenkin on, että mainonnan aikarajoja koskevat säännöt koskevat ainoastaan lineaarista televisiotoimintaa. Tilausohjelmapalveluita koskien vastaavaa mainonnan rajoitusta ei ole.
Myös tuotesijoittelua koskevien sääntöjen joustavoittaminen on tervetullutta, joskin alan toimijoiden arvion mukaan käytännössä muutos jää melko vähäiseksi voimassaolevaan lakiin verrattuna.
Audiovisuaalisten sisältöjen esteettömyys
Esityksessä ehdotetaan, että ääni- ja tekstitysvelvoitteet laajenisivat tietyin osin televisiotoimijoiden ohella tilausohjelmapalvelun tarjoajiin. Tilausohjelmapalveluissa ääni- ja tekstitysvelvoitteen piiriin kuuluisivat ne ohjelmistot, joiden tulee sisältää ääni- ja tekstityspalvelu televisiossa esitettäessä.
Ääni- ja tekstityspalvelun osuuden tilausohjelmapalveluiden ohjelmistoissa tulisi esityksen mukaan olla 30 prosenttia. Toimijoille asetettaisiin myös tekstityksen laatuun liittyvä velvoite. Velvoite edellyttäisi, että suomen- ja ruotsin-kielisiin ohjelmiin sisältyvässä tekstityspalvelussa tekstitys tulisi toteuttaa laadukkaasti siten, että tekstitys olisi käyttäjälle riittävän selkeää ja ymmärrettävää. Tämän lisäksi televisio- ja tilausohjelmapalvelun tarjoajien tulisi raportoida esteettömyyden asteittaisesta toteutumisesta sekä laatia esteettömyyttä koskevia toimintasuunnitelmia.
Laatuvelvollisuus ei ole lakiehdotuksessa tarkkarajainen. Laatukysymysten ja esteettömyysraportoinnin osalta tulisi seurata alan kehitystä ja tukea alan itseohjautuvuutta siten, että raportoinnin ja kriteerit olisivat jatkossa suhteellisia ja kohtuullisia saatavilla olevaan teknologiaan nähden. Muuten velvollisuuksista aiheutuu kansallisille toimijoille kohtuutonta taakkaa ja täten kilpailuhaittaa verrattuna muualle sijoittuneisiin toimijoihin.
Autoradiot, muutos ajoneuvolakiin
Autoradio – Laki vaaratiedotteesta annetun lain muuttamisesta ja muutos ajo-neuvolakiin
Ehdotus lähtee siitä, että vaaratiedote välitetään väestölle radiossa ja hätäkeskustietojärjestelmän rajapinnan kautta telepäätelaitesovelluksiin. Tältä osin todetaan, että Suomessa radiolähetykset välitetään edelleen analogisena FM-radioverkon välityksellä. Radion digitalisoinnista ei ole suunnitelmia. Suuren yleisön kannalta FM-valmius on radiotoiminnan saavutettavuuden edellytys, eikä ilman sitä ole myöskään mahdollista vastaanottaa vaaratiedotteita. Tältä osin EK viittaa alan toimijoiden ja Medialiiton esittämiin kannanottoihin FM-vastaanottimien säilyttämisen edistämiseksi ajoneuvoissa.
Muut huomiot
Erityinen kysymys: Onko esityksen keskeiset vaikutukset (erityisesti taloudelliset) arvioitu?
Must Carry sääntely
SVPL:n uudistuksessa ehdotetaan, ettei nykyiseen must carry eli siirtovelvoite-säännökseen (227 §) esitetä muutoksia tässä kohtaa vaan velvoitteen toimivuutta arvioidaan vuonna 2021 teledirektiivin artikla 114 edellyttämän 5 vuoden tarkastelujakson puitteissa.
Nykyisessä SVPL:n 227§:ssä säädetään kaapelioperaattorin velvollisuudesta siirtää korvauksetta YLE:n julkisen palvelun tv- ja radio-ohjelmat. Teledirektiiviin sisältyy mahdollisuus laajentaa siirtovelvoite myös muihin sähköisiin viestintäverkkoihin ja velvoite arvioida siirtovelvoitteen toimivuus 5 vuoden välein. Suomen osalta tarkastelu on toteutettava tämän mukaisesti ensi vuonna, sillä edellisen kerran tilanne arvioitiin kansallisesti vuonna 2016, jolloin siirtovelvoite supistettiin koskemaan vain Yleisradiota.
Teleoperaattoreiden ja tv-yhtiöiden näkemykset sisältöjen siirtovelvoitteesta eroavat. YLE, jonka lähetykset ovat edelleen siirtovelvoitteen piirissä, pitää sääntelyä edelleen tarpeellisena ja on esittänyt sen laajentamista. Teleoperaattoreiden mielestä kaapelitelevisioverkon siirtovelvollisuuksista tulisi luopua SVPL:n uudistuksen yhteydessä, koska must carry -velvollisuus ei ole enää välttämätön tai kohtuullinen. Yhtenä merkittävänä kiistakysymyksenä asiassa on ollut myös tekijänoikeuskorvausten kustannusvastuu.
EK katsoo, että must carry -sääntelyn jatkosta tulisi löytää osapuolia tyydyttävä ratkaisu mahdollisimman nopeasti, viimeistään kuitenkin direktiivin edellyttämässä arviointiaikataulussa.
asiantuntija Sanna-Maria Bertell ja asiantuntija Riikka Tähtivuori, yrityslainsäädäntö