Hallituksen esitysluonnos laeiksi tuloverolain ja eräiden muiden lakien muuttamisesta taloudellisen työnantajan käsitteen käyttöönottamiseksi

Valtiovarainministeriö | 1.7.2021 | VM070:00/2020

Elinkeinoelämän keskusliitto EK kiittää mahdollisuudesta lausua tässä asiassa.
Yhteenveto EK:n näkemyksestä asiaan:

• Ehdotettu lakimuutos johtaisi erittäin merkittävään hallinnollisten kustannusten kasvuun yrityksissä ja oletettavasti myös Verohallinnossa.
• Nykyiset vuokratyöntekijöitä koskevat säännökset ovat toimineet pääosin hyvin, eikä ehdotetuilla muutoksilla olisi luonnoksen mukaan saatavissa kuin marginaalisia verotuottojen lisäyksiä.
• Ehdotetuista muutoksista tulisi ensisijaisesti luopua kokonaan
• Toissijaisesti, jos muutokset kuitenkin toteutetaan:
  – Säännökseen on ehdottomasti lisättävä minimiaikaraja, jonka alittaviin matkoihin säännöstä ei sovelleta. Tämän tulisi olla vähintään Ruotsin vastaavien säännösten tasolla (45 työpäivää / vuosi).
  – Tarvittaessa tulisi harkita vuokratyösäännöksen jättämistä nykyiselleen ja taloudellista työnantajaa koskevan säännöksen säätämistä erillisenä kohtana TVL 10 §:ään.

Luonnoksessa esitetään tuloverolakia muutettavaksi niin, että rajoitetusti verovelvollisen Suomesta saatuna, ja siten täällä veronalaisena tulona pidettäisiin palkkatuloa, joka on saatu ulkomaiselta työnantajalta Suomessa tehdystä työstä silloin, kun ulkomaisen työnantajan palveluksessa oleva työntekijä työskentelee taloudellisena työnantajana pidettävälle työn teettäjälle. Edellytyksenä veronalaisuudelle on, että työsuoritusta on pidettävä erottamattomana osana työn teettäjän Suomessa harjoittamaa toimintaa työn teettäjän työnjohdon ja valvonnan alaisuudessa.

Esitysluonnokseen ei sisälly lainkaan minimiaikarajaa, jonka alittavien työskentelyjaksojen osalta uusien ehdotettujen säännösten mahdollista soveltumista ei tarvitsisi selvittää. Siten säännöksen soveltamisedellytysten täyttyminen ja työntekijän palkan mahdollinen veronalaisuus sekä ulkomaisen ja suomalaisen yhtiön mahdolliset ilmoitusvelvollisuudet olisi arvioitava aina tapauskohtaisesti jokaisen ulkomailta Suomeen suuntautuvan työmatkan yhteydessä, työmatkan kestosta riippumatta.

Tällöin jokaisen ulkomailta Suomeen suuntautuvan työmatkan osalta olisi aina erikseen suoritettava lakiesityksissä tarkoitettu tapauskohtainen verotusaseman arviointi, ottaen huomioon OECD:n malliverosopimuksen 15 artiklaa koskeva kommentaari ja siirtohinnoittelusäännöksien mukainen kustannusten markkinaehtoinen allokointi – jopa siinäkin tapauksessa, että työmatkan kesto olisi vain yksi päivä.

Suomeen suuntautuvien työmatkojen määristä voidaan esittää vain karkeita arvioita. Esimerkiksi suurissa suomalaisissa pörssiyhtiöissä Suomeen suuntautuvia konsernin sisäisiä työmatkoja tehdään tyypillisesti vuosittain kappalemäärittäin laskettuna useita tuhansia, jopa yli kymmenenkin tuhatta. Yhteenlaskettuna Suomeen tehtävien työmatkojen lukumäärä noussee satoihin tuhansiin.

Yritystasolla luonnoksessa esitetyt lakimuutokset johtaisivat ehdotetussa muodossaan (ilman minimiaikarajaa) valtavaan hallinnolliseen ja veroanalyysityömäärään: yksittäisissä yrityksissä olisi joka vuosi analysoitava tuhansia työmatkoja tapauskohtaisesti, kukin yksittäin, verosäännösten, Verohallinnon ohjeiden, OECD:n kommentaarin ja siirtohinnoitteluperiaatteiden mukaisesti. Työmatkalla olevalla työntekijällä itsellään tai esimerkiksi matkavarauksia hoitavalla assistentilla taikka henkilöstöosaston toimihenkilöillä ei useinkaan olisi edellytyksiä em. arviointien tekemiseen, vaan tehtävään tarvittaisiin veroasiantuntija-apua. Verohallinnon yksityiskohtaisilla ohjeilla voi työtä olla mahdollista jossain määrin helpottaa, mutta näin suuren työmäärän osalta vuosittain jatkuvien kustannusten voi jo yksittäisenkin yrityksen osalta arvioida nousevan erittäin suuriksi, mahdollisesti satojen tuhansien eurojen suuruusluokkaan. Elinkeinoelämän osalta kokonaisuutena kustannusten voi arvioida nousevan miljooniin euroihin.

Ehdotetun uudistuksen verotuottovaikutukseksi on arvioitu vain 1 miljoona euroa. Veron kantamisesta viranomaisille ja työnantajille aiheutuvien kustannusten voi edellä esitetysti arvioida huomattavasti ylittävän verotuoton määrän, jos lakimuutokset toteutettaisiin ehdotetussa muodossa.

Mahdollisimman vapaalla ja joustavalla rajat ylittävällä työntekijöiden liikkuvuudella ja kansainvälisellä työmatkustamisella on merkittävä rooli myös Suomen elinkeinoelämän toimintaedellytysten ja talouden elinvoiman kannalta. Suhteettoman raskaat – ja naapurimaita tiukemmat – maahantulon hallinnolliset esteet vaikuttaisivat haitallisesti talouselämäämme.

Ehdotettu säännösmuutos heikentää Suomen houkuttelevuutta liike- ja työmatkustuksen kohdemaana ja voi johtaa yritysten tilaisuuksien järjestämiseen Suomen sijaan jossakin muussa maassa, kuten Ruotsissa tai Virossa. Tällä voisi olla merkittäviä haitallisia vaikutuksia muun ohella myös suomalaisen hotelli- ja ravintola-alan palvelujen kysyntään.

Edellä esitetyin perustein EK pitää esitettyjä lakimuutoksia ehdotetussa muodossaan suhteettomina ja tällaisenaan toteutuskelvottomina.

EK esittää, että ehdotettujen lainsäädäntömuutosten toteuttamisesta luovuttaisiin ensisijaisesti kokonaan. Suomessa on jo nykyisellään hyvin toimiva ulkomaisia vuokratyöntekijöitä koskeva säännöstö. Esitysluonnoksesta ilmenee, ettei esitetyllä lainsäädännöllä olisi kuin marginaalinen verotuottoja lisäävä vaikutus. Esimerkiksi Ruotsissa tilanne on ollut toinen: vuokratyöntekijöitä koskevaa erityissäännöstä ei ole ollut, ja päätös taloudellinen työnantaja -käsitteen käyttöönotosta perustui Ruotsissa ennen muuta tarpeeseen korjata vuokratyöntekijöiden verotuksessa ollut aukko.

Toissijaisesti EK katsoo, että ehdotettuun sääntelyyn on vähintäänkin lisättävä selkeät säännökset minimiaikarajasta, jota lyhyempään työskentelyyn taloudellinen työnantaja -tulkintaa ei missään olosuhteissa sovelleta. Rajan on EK:n käsityksen mukaan oltava vähintään
Ruotsin tasolla, eli 45 työpäivää tai 9 viikkoa vuodessa. Esitysluonnoksen mukaan tätä ei ole pidetty perusteltuna, koska vuokratyöntekijöiden verotuskohtelu tällöin lievenisi nykyisestä.

Tältä osin tulisi kuitenkin selvittää, missä määrin näin lyhyistä vuokratyöjaksoista kertyy verotuottoja ja kuinka merkittävä tai vähäinen verotuottovaikutus tällaisella lievennyksellä siten tosiasiassa olisi. Merkittävämpien vuokratyön verotuottojen voi olettaa kertyvän ensi sijassa pidemmistä työskentelyjaksoista, ja on mahdollista, että ko. lievennyksen fiskaalinen vaikutus jäisi merkityksettömän pieneksi.

Mikäli em. lievennyksen fiskaalinen vaikutus osoittautuu merkittäväksi, taloudellista työnantajaa koskeva säännös olisi mahdollista eriyttää työvoiman vuokrausta koskevasta tuloverolain 10 §:n säännöksestä. Jos taloudellista työnantajaa koskeva säännös säädettäisiin omaksi TVL 10 §:n alakohdakseen, voitaisiin minimiaikaraja rajata soveltumaan vain taloudellisen työnantajan tilanteisiin niin, että työvoiman vuokrausta koskeva sääntely jäisi ennalleen. Tällöin olisi EK:n näkemyksen mukaan perusteita myös edellä mainittua pidemmälle minimiaikarajalle, joka voisi olla esimerkiksi luonnoksessa selostettua Saksan käytäntöä vastaavalla kolmen kuukauden tasolla.

Riittävä minimiaikaraja rajaisi suuren valtaosan Suomeen tehtävistä työmatkoista taloudellinen työnantaja -säännöksen soveltamisalan ulkopuolelle, mikä huomattavasti kohtuullistaisi muutoksesta aiheutuvia hallinnollisia kustannuksia. Suuri valtaenemmistö työmatkoista on kestoltaan lyhyitä: erään yrityksen Ruotsissa tekemän sisäisen arvion mukaan yli kolmen viikon mittaisten työmatkojen osuus kaikista työmatkoista on vain parin prosentin luokkaa.

Lyhyiltä työmatkoilta maksettavan palkan osalta verokertymän voi toisaalta arvioida jäävän erittäin vähäiseksi. Siten niiden rajaaminen pois säännöksen soveltamisalan piiristä tuskin merkittävästi alentaisi verokertymää.

Luonnoksessa todetaan, että ehdotettujen säännösten soveltaminen konsernitilanteessa edellyttäisi ko. työntekijöiden palkkakulun laskuttamista suomalaiselta yritykseltä – joko siten, että kulu on tosiasiassa laskutettu, tai niin, että se olisi markkinaehtoperiaatteen nojalla tullut laskuttaa. Jälkimmäiseen, markkinaehtoperiaatteeseen nojaavaan edelleenveloitusedellytykseen liittyy suurta tulkinnanvaraisuutta, joka sopii huonosti arkisen työmatkustuksen kaltaista, massamaista ja rutiininomaista toimintaa sääntelevään normiin. EK katsoo, että taloudellinen työnantaja -tulkinta tulisi konsernitilanteissa lähtökohtaisesti tulla kysymykseen vain silloin, kun palkkakulu on tosiasiassa edelleenveloitettu suomalaiselta konserniyritykseltä.  Markkinaehtoperiaatteen nojalla konstruoituun edelleenveloitukseen perustuvan taloudellinen työnantaja -tulkinnan tulisi rajoittua poikkeuksellisiin tilanteisiin.

Ehdotettu laki tuo raportointivelvoitteita sekä ulkomaiselle muodolliselle työnantajalle että suomalaiselle taloudelliselle työnantajalle. Selkeämpää ja menettelyllisesti yksinkertaisempaa olisi, jos laissa osoitettaisiin ko. velvoitteet vain toiselle yhtiölle: joko ulkomaiselle muodolliselle työnantajalle tai vain suomalaiselle taloudelliselle työnantajalle mutta ei molemmille.

Ehdotetut lait on tarkoitettu tulemaan voimaan vuoden 2022 alusta, ja säännöksiä sovellettaisiin ensimmäisen kerran vuodelta 2022 toimitettavassa verotuksessa. Aikataulu on muutoksen suuruusluokka huomioon ottaen nähdäksemme erittäin tiukka. Koska kyseessä on hyvin suurta yritys- ja ihmisjoukkoa koskeva muutos, on keskeistä, että Verohallinnolla on riittävästi aikaa tarvittavien järjestelmämuutosten tekemiseen ja ennen muuta perusteellisten ohjeiden laatimiseen verovelvollisille. Ohjeiden tulee olla verovelvollisten käytössä hyvissä ajoin ennen kuin mahdolliset uudet säännökset astuvat voimaan. Näillä perustein EK katsoo, että mahdollisten uusien säännösten voimaantuloa on lykättävä suunnitellusta ajankohdasta selvästi myöhemmäksi.

Muilta osin EK:lla ei ole asiassa lausuttavaa.