Lausunto Suomen julkisten hankintojen kansallisesta strategiasta
Valtiovarainministeriö | 10.6.2020 | VN/10478/2019 ja VM089:00/2019
Elinkeinoelämän keskusliitto EK (”EK”) kiittää lausuntomahdollisuudesta ja toteaa kansallisesta hankintastrategialuonnoksesta seuraavaa.
Kansallisen hankintastrategian laatiminen ja täytäntöönpano on hyvä ja kannatettava asia. Julkisia hankintoja koskeva kansallinen lainsäädäntö on EK:n näkemyksen mukaan pääosin toimiva ja täyttää sellaisenaan hankintoja koskevalle yleislaille asetettavat tavoitteet. Lainsäädännöllä ei voi, eikä sillä kuulukaan voida, säännellä yksityiskohtaisesti ja kaikkia hankintoja sitovasti lausunnolla olevassa strategiassa esitettäviä kestävyys-, vastuullisuus–, tuottavuus-, vaikuttavuus- ja laatutavoitteita. Yhteisen kansallisen strategian kautta em. tavoitteita on kuitenkin mahdollista edistää laajalti ja käytännönläheisesti, kulloiseenkin hankintaan parhaiten sopivalla tavalla.
Strategialuonnoksen tahtotiloja on kommentoitu tarkemmin alla. EK keskittyy lausunnossaan sellaisiin asioihin ja näkökulmiin, joita EK toivoo lopullisessa strategiassa joko erityisesti korostettavan tai jätettävän pois.
1 Strateginen johtaminen -tahtotila: Hankintoja johdetaan strategisena toimintona ja hankintojen potentiaali hyödynnetään tavoitteiden saavuttamisessa
Hankintojen strateginen johtaminen on erittäin tärkeää strategialuonnoksen kaikkien tahtotilojen edistämiseksi ja hankintojen yleiseksi kehittämiseksi. Julkisten hankintojen parantaminen ei tapahdu vain julkisia hankintoja käytännössä toimeenpanevien tahojen kautta, vaan osaava ja ammattimainen hankintatoimi tarvitsee ehdottomasti organisaationsa johdon tuen ja avun. Tämä on mahdollista toteuttaa nimenomaan hankintojen strategisen johtamisen kautta. Sisällyttämällä hankinnat osaksi organisaation johtamista, on mahdollista sitouttaa koko organisaatio parempiin hankintoihin ja ao. organisaation tavoitteiden saavuttamiseen hankintojen avulla. Tahtotilan tavoitteiden saavuttamisessa on tärkeää, että hankinnat ovat osa organisaatioiden tulos- ja omistajaohjausta. Tulos- ja omistajaohjauksella pystytään käytännössä konkretisoimaan hankintojen vaikuttamispotentiaali.
Hankintojen strategisen johtamisen tärkeä osana on kokonaisvaltainen ymmärrys ja linjanveto strategisesti merkittävistä hankinnoista. Hankintayksiköiden on pystyttävä erottamaan sille strategisesti merkittävät hankinnat vähemmän merkittävistä, jotta pystytään säästämään sekä hankintayksiköiden että tarjoajien resursseja. Strategisesti merkittäviksi tunnistetuissa hankinnoissa tarvitaan usein sekä laajaa ymmärrystä markkinoista että asiantuntijuutta rajatusta osa-alueesta, vähemmän merkittävissä hankinnoissa on puolestaan kyse yksinkertaisimmista rutiiniostoista.
Hankintojen johtaminen ammattimaisesti koko hankinnan elinkaaren ajan on tärkeää ja EK kannattaa sen nimenomaista kirjaamista yhdeksi strategisen johtamisen tavoitteita. Vaikka hankintojen toteuttaminen on parantunut merkittävästi kuluneiden vuosien aikana, hankinnoissa keskitytään usein edelleen vain kilpailutusprosessiin. Kuitenkin yksinomaan se, että varsinaisesta kilpailutusprosessista on selvitty ilman muutoksenhakua, ei ole osoitus onnistuneesta hankinnasta. Hankinnan onnistumista on tarkasteltava koko sen elinkaaren perusteella ja tämä vaatii hankintojen ammattimaista johtamista koko elinkaaren ajan. Käytännössä hankinnan elinkaaren aikaiseen johtamiseen ja seurantaan varataan valitettavan vähän, jos lainkaan, resursseja hankintayksiköissä. Asian tärkeyttä on mahdollista painottaa kirjaamalla se kansalliseen hankintastrategiaan.
2 Kyvykkyydet -tahtotila: Tehdään julkiset hankinnat ammattimaisesti ja osaamista jatkuvasti kehittäen
Hankintaosaamisen lisääminen ja jatkuva kehittäminen on strategialuonnoksen tärkein tahtotila ja tavoite. Riittävä hankintaosaaminen on kaikkien strategialuonnoksessa esitettyjen tahtotilojen perusedellytys; ilman asianmukaista osaamista tahtotilojen tavoitteiden toteuttaminen ei käytännössä onnistu.
Tahtotilassa todetaan aivan oikein, että osaamisen kehittämisessä ei tule keskittyä pelkästään kilpailutusprosessin tekniseen läpivientiin, vaan osaamista tulee tarkastella laajemmin. Osaamisen kehittämisessä tulee kiinnittää erityistä huomiota ei vain hankintaosaamiseen, vaan myös hankintayksiköiden liiketoiminta- ja markkinatuntemuksen lisäämiseen. Onnistunut, tarjoajia laajasti kiinnostava hankinta on mahdollista tehdä vain ymmärtämällä aidosti, mitä ollaan hankkimassa ja minkälaisessa toimintaympäristössä. Tämän tavoitteen saavuttamisessa hankintayksiköiden ja tarjoajayritysten vuorovaikutuksella on olennainen merkitys. EK kannustaakin sekä hankintayksiköitä että elinkeinonharjoittajia aktiiviseen vuoropuheluun. Nimenomaisten yksittäisiin hankintoihin keskittyvien markkinavuoropuheluiden lisäksi hankintayksiköiden hankinta-asiantuntijat voisivat hyödyntää laajemmin yritysten osaamista ja näkemyksiä toimialakohtaisten hankintojen ongelmista esimerkiksi toimialajärjestöjen kautta.
EK kannattaa julkisiin hankintoihin liittyvän vaikuttavan ja laadukkaan tutkimustoiminnan varmistamista. EK:n näkemyksen mukaan kuitenkin hankintayksiköiden käytännön osaamisen lisääminen tulee olla ensisijainen tavoite Kyvykkyydet -tahtotilan täytäntöönpanossa.
3 Tiedolla johtaminen, vaikuttavuus -tahtotila: Suomi on edelläkävijä hankintojen tiedolla johtamisessa ja vaikuttavuuden kehittämisessä
EK kannattaa tahtotilan tavoitteita, mutta korostaa, että edelläkävijyyden tavoittelu ei saa muodostua tärkeämmäksi kuin tiedolla johtamisen ja vaikuttavuuden kehittämisen konkreettinen ja kokonaisvaltainen toteuttaminen. Hankintaprosessin kaikkien vaiheiden tulee perustua tiedolla johtamiseen ja tätä tavoitetta tulee toteuttaa koko maan laajuisesti. Suomessa on kattavat ja ajantasaiset tietovarannot, joita voidaan hyödyntää päätöksenteon tukena. Relevantin tiedon systemaattista analysointia ja hyödyntämistä päätöksenteossa pitää kehittää ja tehostaa.
Hankintojen tiedolla johtamiseen liittyy olennaisesti myös vaikuttavuus. Vaikuttavuuden mittareiden kehittäminen, niiden seuraaminen ja arviointi on keskeistä hankinnan onnistumisen arvioinnissa. Arvioinnin myötä on myös mahdollista kerätä uutta tietoa ja siten kartuttaa tietovarantoja. Hankintayksiköiden tulisikin pyrkiä näkemään hankinta yhä useammin investointina, jonka arvo ja hyöty saattaa olla todennettavissa vasta pidemmällä aikavälillä. Vaikuttavuuden arviointi korostuu erityisesti esimerkiksi rakentamisen elinkaarihankkeisiin ja terveydenhuoltoon sekä sosiaalipalveluihin liittyvissä julkisissa hankinnoissa.
EK muistuttaa, että vaikuttavuusarvioinneissa ja muissa mittaroinneissa lopputulokset voivat olla hyvinkin erilaisia riippuen siitä, mitä ja miten on mitattu. Kuten Kyvykkyydet-tahtotilan osalta, liiketoiminta- ja toimialatuntemuksella on olennainen merkitys vaikuttavuuden kehittämisessä.
EK:n näkemyksen mukaan tiedolla johtamisen kautta voidaan luoda myös mahdollisuuksia uudelle liiketoiminnalle ja edistää erityisesti innovatiivisten hankintojen toteutumista. Tahtotilan tavoitteiden toteuttamisessa ei pidä kuitenkaan unohtaa riittävää harkintaa ja selvitystyötä. Esimerkiksi hankintojen kautta kerättävien tietojen hyödyntämisessä ja jakamisessa pitää huolehtia mm. liikesalaisuuksien suojasta ja kilpailulainsäädännön noudattamisesta.
4 Toimivat palvelut, laatu, osallisuus, markkinat -tahtotila: Tehdään toimivia ja laadukkaita hankintoja osallistavasti sekä markkinoiden elinvoimaisuutta edistäen
Markkinoiden elinvoimaisuuden tukeminen julkisten hankintojen avulla on tärkeää. Julkisten hankintojen merkitys korostuu taloudellisissa laskusuhdanteissa, joissa hankintojen kautta voidaan pyrkiä turvaamaan erityisesti pk-yritysten selviämistä kriisiaikojen yli. Markkinoiden elinvoimaisuuden edistämistä koskevassa tahtotilassa tuleekin selvemmin korostaa olemassa olevien ja kehittyvien markkinoiden tukemista. Terveen kilpailun edellytysten tunnistaminen ja ylläpito markkinoilla on sekä ostajien että tarjoajien etu. Uudistamisen rinnalla on tärkeää huolehtia siitä, että jo toimivia markkinoita ylläpidetään, kehitetään ja vahvistetaan. Monissa hankinnoissa hankintojen tehokkuus ja toimitusvarmuus ovat riippuvaisia terveestä kilpailuympäristöstä. Yleistymässä oleva toimintatapa hankintalainsäädännön mahdollistaman sidosyksikköpoikkeuksen hyödyntämisestä täysimääräisesti on uhka strategialuonnoksen tahtotilalle samoin kuin julkisomisteisen yhtiöiden kilpailuneutraliteettia vaarantava toiminta kilpailuilla markkinoilla. Strategian toteuttamisessa onkin muistettava, että tahtotiloja tavoiteltaessa on huomioitava markkinat kokonaisuudessaan ja myös muun kuin hankintalainsäädännön vaikutukset.
Julkisten hankintojen houkuttelevuuden ja sitä kautta tarjoajien osallistumishalukkuuden lisäämisessä hankintojen ennakoitavuudella ja vuorovaikutuksella on olennainen merkitys. Tarjoajayritysten näkökulmasta on tärkeää tietää hyvissä ajoin, minkälaisia hankintoja on tulossa. Etenkin kooltaan merkittävät hankinnat edellyttävät myös tarjoajayrityksiltä ennakkovalmistautumista, jossa on huomioitava ajallisesti tarjoajayritysten sisäiset päätöksentekoprosessit. Kilpailutuksia ei kuitenkaan tule keskittää pelkästään suuriin yksiköihin. Usean ostajan kilpailutukset takaavat tarjoajille riittävän kokoiset markkinat kaikille hankintakausille.
Toimivien ja laadukkaiden hankintojen osalta on muistettava, että laatua ei tule kansallisessa strategiassa ylikorostaa. Käytännössä tarjouspyyntöaineiston laatuvaatimukset saattavat monesti olla hankinnan kohteeseen ylimitoitettuja johtuen esimerkiksi siitä, että hankinnan kohteen markkinoita ei tunneta riittävän hyvin. Hankintayksiköt kokevat turvallisemmaksi (ja helpommaksi) ostaa ”ylilaatua” kuin määritellä hankinnan kohteeseen ”riittävän sopivan ratkaisun”. Laatuvaatimusten ylimitoittaminen vähentää monesti yritysten tarjoushalukkuutta ja nostaa tarjoushintoja.
Markkinoiden elinvoimaisuuden edistämisessä pienilläkin strategisilla linjauksilla on iso merkitys. Esimerkkinä tästä toimii tarjoaja/toimittajayritysten referenssioikeus. Tällä hetkellä monet hankintayksiköt kieltävät yrityksiltä käynnissä olevien hankintojen tai jopa toteutettujen hankintojen käyttämisen referenssinä. Täyskiellon sijasta referenssioikeus saattaa olla riippuvainen hankintayksikön etukäteen antamasta kirjallisesta suostumuksesta, jonka saaminen voi olla joskus hyvinkin aikaa vievää. Referenssien saaminen on monelle etenkin alkuvaiheessa olevalle yritykselle elintärkeää. Ilman riittäviä referenssejä em. yritykset karsiutuvat kilpailutuksista jo alkuvaiheessa. Kansalliseen strategiaan tulisikin harkita lisättäväksi linjaus tarjoajien pääsääntöisestä oikeudesta nimetä voitetut hankinnat ja tarvittaessa myös pelkkä tarjoajaksi hyväksyminen referenssinä.
5 Innovaatiot -tahtotila: Hankitaan innovaatioita haasteiden ratkaisemiseksi sekä tehdään hankintoja kokeilevasti ja kehitysmyönteisesti
EK kannattaa innovatiivisten hankintojen lisäämistä ja pitää hyvänä, että kansallisessa strategiassa kannustetaan julkista sektoria innovatiivisiin hankintoihin. Innovatiivisten hankintojen edistämisessä hankintayksiköiden osaamisella, rohkeudella ja erilaisten kannuste- ja riskienjakomallien käyttöönotolla on olennainen merkitys. Tarjoajayritysten innovointipotentiaalin hyödyntäminen julkisen sektorin käyttöön on mahdollista innovaatiomyönteisessä ilmapiirissä, jossa hankintayksiköt ajattelevat kehitysmyönteisesti ja ovat valmiita tekemään kokeileviakin hankintoja. Innovatiivisia hankintatapoja tulee hyödyntää myös jo olemassa oleviin ratkaisuihin. Julkisen sektorin ja yritysten välinen aito yhteistyö, jossa myös julkinen sektori on valmis kantamaan innovoinnin riskejä kannustaa tarjoajayrityksiä lisäämään innovointipotentiaaliaan.
Yritysten innovointipotentiaalin hyödyntämisen kehittämisessä on tärkeää muistaa, että hankintayksikön oikeuksien tarpeeton korostaminen vähentää tarjoajayritysten innovointihalukkuutta. Kansallisessa hankintastrategiassa tulisikin korostaa, että pääsääntöisesti hankintayksikön tavoitteena ja roolina ei ole esimerkiksi kerätä hallintaansa mahdollisimman laajalti erilaisia immateriaalioikeuksia. Kuitenkin monissa tarjouspyynnöissä lähtökohtana on edelleen immateriaalioikeuksien kuuluminen hankintayksikölle. Tarjoajayrityksille immateriaalioikeuksien säilyminen ao. yrityksellä on kuitenkin tärkeää, se luo mahdollisuuden mm. lisäinnovointeihin ja toiminnan skaalautumiseen. Innovaatiomyönteisyyden kehittämisessä hankintayksiköiden osaamisen ja ymmärryksen lisääminen on tärkeässä asemassa.
6 Taloudellinen kestävyys -tahtotila: Hankinnoilla edistetään julkisen talouden kestävyyttä yhteiskuntavastuullisesti
Julkisen talouden kestävyyden parantaminen yhteiskuntavastuullisesti on tärkeä tahtotila. Olennaisessa roolissa tämän tahtotilan saavuttamisessa on julkisten hankintojen suunnitelmallisuuden ja kustannustehokkuuden lisääminen. Nämä tavoitteet nivoutuvat yhteen aiempien tahtotilojen tavoitteiden kanssa, molempia on mahdollista parantaa kasvattamalla esimerkiksi hankintaosaamista ja markkinatuntemusta. Sähköisten toimintatapojen ja järjestelmien käyttöönottoon ja lisäämiseen hankintayksiköissä tulisi panostaa.
7 Sosiaalinen kestävyys -tahtotila: Hankinnoilla edistetään julkisen talouden kestävyyttä yhteiskuntavastuullisesti
Yhteiskuntavastuullisuuden edistäminen hankintojen kautta on lähtökohtaisesti kannatettava tahtotila. Tahtotilan tavoitteiden osalta on kuitenkin korostettava, että mm. heikommassa työmarkkina-asemassa olevien työllistymisen edistämisen kustannukset eivät voi jäädä yksinomaan tarjoajayritysten vastuulle. Työllistämisedellytyksen käyttäminen hankinnassa ei myöskään saa johtaa tasapuolisten tarjoamismahdollisuuksien vaarantumiseen. On muistettava, että työllistämisvelvoitteen vaikutukset voivat olla yksittäiselle yritykselle huomattavankin pitkälle meneviä. Erityisesti pk-yrityksillä ei välttämättä ole realistisia edellytyksiä sitoutua työllistämisvelvoitteeseen ja siitä aiheutuviin kustannuksiin.
8 Ekologinen kestävyys -tahtotila: Suomi on ekologisten hankintojen suunnannäyttäjä
Tahtotilan tavoitteiden toteuttamisen osalta EK haluaa lyhyesti korostaa sitä, että käytännön toimeenpanossa on muistettava huomioida erityisesti pienempien yritysten tarjoamismahdollisuuksien säilyttäminen. Tavoiteasetannassa tulee olla realistinen ja se ei saa johtaa kohtuuttomiin kustannuksiin tarjoajayrityksille, hankintayksiköille ja sitä kautta veronmaksajille.
Kunnioittavasti
Elinkeinoelämän keskusliitto EK
Tommi Toivola Suvi Sasi-Gouatarbès
Johtaja Asiantuntija