Lausunto VTV:n määräysluonnoksesta vaikuttamistoiminnan taloudellisten tietojen muodostamisesta
VTV | 8.10.2024 | D/624/04.13.00/2024
Taustaa
Avoimuusrekisterilain (430/2023) 6 §:n 2 momentin 4 kohdan mukaan avoimuusraportoinnin piiriin kuuluvilla taloudellisilla tiedoilla tarkoitetaan:
– edellisen kalenterivuoden aikana vaikuttamistoimintaan osallistuneiden henkilöiden kokonaismäärä ja
– näiden vaikuttamistoimintaan käyttämiä henkilötyövuosia;
– ostopalveluina hankitun vaikuttamistoiminnan neuvonnan euromääräisiä kustannuksia sekä:
– vaikuttamistoimintaan liittyviä markkinointi- ja edustamiskuluja.
Vaikuttamistoiminnan taloudelliset tiedot raportoidaan ensimmäisen kerran avoimuusrekisteriin kesällä 2026, jolloin raportoidaan vuoden 2025 tiedot.
Lain esitöissä todetaan, että vaikka säännöksessä käytetään termiä taloudelliset tiedot, käytännössä kysymyksessä on vaikuttamistyötä tekevän organisaation oma arvio asiasta. Tarkoituksena kuitenkin olisi, että ilmoitetut taloudelliset tiedot olisivat vertailukelpoisia, jotta niiden avulla saataisiin tietoa lobbauksen taloudellisesta merkityksestä.
VTV voi avoimuusrekisterilain 6 §:n 5 momentin mukaisesti antaa tarkempia määräyksiä taloudellisten tietojen ilmoittamisesta. Tarkempi määräys annetaan tietojen yhdenmukaisuuden ja vertailukelpoisuuden varmistamiseksi sekä raportointivelvollisten ja rekisteriviranomaisen hallinnollisen taakan vähentämiseksi. Avoimuusrekisterilain esitöiden mukaan VTV:n tulee lisäksi antaa yksityiskohtaiset ohjeet taloudellisten tietojen laskemiseen.
Nyt lausunnolla oleva VTV:n määräysluonnos koskee vaikuttamistoiminnan taloudellisten tietojen tarkempaa muodostamista.
Vaikuttamistoimintaan osallistuneiden henkilöiden määrä ja näiden vaikuttamistyöhön käyttämät henkilötyövuodet
Määräysluonnoksen kohdan 2.1. mukaan vaikuttamistoimintaan osallistuneiden henkilöiden kokonaismäärään laskettaisiin mukaan kaikki ne henkilöt, jotka osallistuvat kyseisen ilmoitusvelvollisen organisaation harjoittamaan vaikuttamistoimintaan.
Vaikuttamistoimintaan osallistuneisiin henkilöihin luettaisiin määräysluonnoksen perustelumuistion mukaan ne henkilöt, jotka ovat hoitaneet varsinaisen yhteydenpidon vaikuttamistoiminnan kohteisiin, sekä ne henkilöt, jotka ovat osallistuneet niiden mahdollistamiseksi tehtyyn taustatyöhön.
Vaikuttamistoimintaan osallistumisena ei kuitenkaan määräyksen kohdan 2.1. pidetä esimerkiksi sellaisia hallinnollisia tehtäviä suorittavien henkilöiden työsuoritusta, jotka ainoastaan mahdollistavat vaikuttamistoiminnan tekemisen. Esimerkkeinä tällaisista hallinnollisista tehtävistä perustelumuistiossa esitetään erilaiset henkilöstöhallintoon liittyvät tehtävät, kuten sihteeri-, kirjaamo-, tai muut tukitoiminnot.
EK:n lausunto vaikuttamistoimintaan osallistuneiden henkilöiden määrästä ja näiden työhön käyttämistään henkilötyövuosista jatkuu seuraavassa kappaleessa.
Lausunto koskien vaikuttamistoimintaan osallistuneiden henkilöiden vaikuttamistoimintaan käyttämien henkilötyövuosien muodostamista (kohta 2.2)
Määräysluonnoksen kohdan 2.2. mukaan VTV:lle tulee ilmoittaa myös vaikuttamistoimintaan osallistuneiden henkilöiden kyseisen tehtävän hoitoon käyttämät työtunnit. Yksi työtunti on 60 minuuttia. VTV muuntaa määräysluonnoksessaan ilmoitetut työtunnit henkilötyövuosiksi siten, että työtuntien jakajana käytetään lukua 1819,75. Luku saataisiin laskutoimituksella 251×7,25, jossa luku 251 olisi toimialaneutraali työpäivien määrä vuonna 2025 ja 7,25 toimialaneutraali työtuntien määrä työpäivän aikana.
Määräysluonnoksen perustelumuistion mukaan toimintailmoituksessa tulee ilmoittaa kaikki vaikuttamistoimintaan osallistuneet henkilöt ja näiden vaikuttamistoimintaan käyttämät henkilötyötunnit riippumatta siitä, onko työskentelystä maksettu palkkaa tai muuta korvausta. Myöskään sillä, tehdäänkö vaikuttamistoimintaa työsuhteessa, vapaaehtoistyönä tai luottamushenkilöasemassa, ei ole merkitystä. Kaikki vaikuttamistoimintaan osallistuneet tulee laskea mukaan kokonaishenkilömäärään.
EK kiinnittää huomiota siihen, että määräysluonnoksessa esitetty tulkinta vaikuttamistoimintaan osallistuneista henkilöistä ja vaikuttamistyöhön käytetyistä henkilötyövuosista on laajempi kuin avoimuusrekisterilaissa oleva määritelmä. Avoimuusrekisterilain 6 §:n 2 momentin 4 kohdan mukaan taloudellisiin tietoihin kuuluu edellisen kalenterivuoden aikana vaikuttamistoimintaan osallistuneiden henkilöiden kokonaismäärä ja näiden vaikuttamistoimintaan käyttämät henkilötyövuodet.
VTV:n määräysluonnoksessa henkilötyövuositasoista ilmoitusvelvollisuutta on tulkittu lakia laajemmin, koska vaikuttamistoiminta tulisi luonnoksen mukaan raportoida tuntitasolla siten, että VTV muuttaisi tämän tuntikirjanpidon itse määrittelemällään kaaviolla henkilötyövuosiksi. EK esittää, että raportoinnin tulisi lain esitöiden mukaisesti perustua ilmoitusvelvollisen omaan parhaaseen käsitykseen vaikuttamistoimintaan osallistuvien henkilöiden määrästä ja näiden henkilötyövuosista.
Avoimuusrekisterilain 2 §:n 2 momentissa vaikuttamistoiminta määritellään sellaisena yhteydenpitona päättäjiin, jonka tavoitteena on ajaa toimijan omaa etua tai tavoitetta. Määräysluonnoksessa ollaan sen sijaan tulkitsemassa myös vaikuttamistoimintaan osallistuvien henkilöiden käsitettä laajasti siten, että varsinaisen yhteydenpidon lisäksi ilmoitusvelvollisuuden piiriin kuuluisivat myös kaikki taustatyöhön osallistuneet henkilöt. Määräysluonnoksen mukaan ilmoitusvelvollisuuden ulkopuolelle jäisi oikeastaan ainoastaan kokonaan hallinnollinen työ. Perustelumuistiossa todetaan edelleen, että ilmoitusvelvollisen olisi itse tunnistettava milloin sen nimissä toimivat henkilöt käyttävät työaikaansa vaikuttamistoimintaan liittyvään työskentelyyn.
EK toteaa, ettei määräysluonnos vastaa nykymuodossaan sen tavoitetta edistää taloudellisten tietojen yhdenmukaisuutta ja vertailukelpoisuutta sekä vähentää ilmoitusvelvollisten ja rekisteri- ja valvontaviranomaisen hallinnollista taakkaa.
EK huomauttaa, että yksittäisen edunvalvontatapaamisen valmisteluun voi osallistua suuri joukko asiantuntijoita, joiden määrää tai etenkään tuntitason työpanosta on äärimmäisen hankala arvioida. Tästä syystä ilmoitusvelvollisuuden piiriin tulisi kuulua vain varsinaiseen vaikuttamistoimintaan osallistuvat henkilöt.
Avoimuusraportoinnin piiriin kuuluvilla organisaatiolla ei pääsääntöisesti ole myöskään käytössään sellaista työajanseurantaa, jossa eriteltäisiin, mihin asiakokonaisuuteen työaikaa on käytetty. Tämä johtaa väistämättä suureen vaihteluun sen suhteen, ketkä henkilöt lasketaan vaikuttamistyöhön osallistuneiksi ja vielä suurempaan vaihteluun sen suhteen, miten näiden henkilöiden tuntimääräinen työpanos määritellään.
Luottamushenkilöt, kuten hallitusten jäsenet eivät kuulu ilmoitusvelvollisten organisaatioiden työajanseurannan piiriin, eikä heillä pääsääntöisesti ole pääsyä muihinkaan organisaation järjestelmiin, jolloin heidän tekemäänsä edunvalvontatyötä on käytännössä mahdotonta seurata luotettavasti.
Luottamushenkilöiden kuuluminen ilmoitusvelvollisuuden piiriin saattaa johtaa suureen vaihteluun ilmoitustavoissa. Tämä ei lisää taloudellisten tietojen yhteneväisyyttä eikä vertailukelpoisuutta ja siten kansalaisten luottamusta avoimuuden toteutumiseen.
EK kiinnittää huomiota myös siihen, että ilmoitusvelvollisten organisaatioiden hallinnollinen taakka on jo nyt lisääntynyt merkittävästi, sillä ensimmäisen avoimuusraportoinnin aikana tuli ilmoittaa avoimuusrekisterilain 8 §:n mukaisesti vaikuttamisen kohteena olevat henkilöt, aiheet ja yhteydenpidon tavat. Tämä vaati merkittäviä panostuksia usealta organisaatiolta.
Tilannetta ei edesauttanut se, ettei valvovalla viranomaisella ollut käytössään esimerkiksi rajapintaratkaisua, jota hyödyntämällä organisaatiot olisivat voineet ilmoittaa tiedot vähemmällä manuaalisella työllä. Tämän lisäksi ilmoituskanavan lopullinen muoto ja lopullinen ohjeistus ilmoituksen jättämiseen julkistettiin varsin myöhään.
Taloudellisten tietojen ilmoittaminen ei saa muodostua kohtuuttomaksi rasitteeksi jo nyt suuren määrän uutta hallinnollista taakkaa saaville organisaatioille.
Lausunto koskien vaikuttamistoimintaan liittyvien markkinointi- ja edustamiskulujen muodostamisesta (kohta 2.3)
Määräysluonnoksen kohdan 2.3. mukaan ilmoitusvelvollisen tulee toimintailmoituksella ilmoittaa kalenterivuoden aikana syntyneet vaikuttamistoimintaan liittyvät markkinointikulut ja edustuskulut, molemmat kulut erikseen.
Vaikuttamistoimintaan liittyvät edustuskulut muodostettaisiin ilmoitusvelvollisen vaikuttamistoimintaan liittyvistä, sen ulkopuolisiin henkilöihin kohdistuneesta vieraanvaraisuudesta tai muusta huomaavaisuudesta aiheutuneista menoista.
Vaikuttamistoimintaan liittyvät markkinointikulut taas muodostettaisiin vaikuttamistoiminnassa käytettyjen markkinointimateriaalien ja -palveluiden hankinnasta aiheutuneista menoista.
Tietojen ilmoittamiseksi ilmoitusvelvollisten tulisi määräysluonnoksen mukaan seurata kalenterivuoden aikana vaikuttamistoimintaan liittyviä markkinointi- ja edustuskuluja esimerkiksi kirjanpidon avulla. Tämä saattaa edellyttää sitä, että kirjanpitoon perustetaan oheisten kulujen tiliöintiä varten erillinen kustannuspaikka.
EK kiinnittää huomiota siihen, että myös edustuskulukäsite vaikuttaa olevan laajempi kuin avoimuusrekisterilaissa. Toisaalta edustuskulujen erittely avoimuusraportoinnin piiriin kuuluvien henkilöiden vaikuttamisen ja muun suhdetoiminnan välillä on lähes mahdotonta.
Määräysluonnoksessa tulisi selventää, tarkoitetaanko edustus- ja markkinointikuluilla samaa kuin elinkeinotulon verottamisesta annetussa laissa (360/1968, EVL), jossa edustusmenolla tarkoitetaan verotettavaan tulonhankintaan liittyviä, yrityksen ulkopuolisiin henkilöihin, kuten asiakkaisiin tai liiketuttaviin, kohdistuvia vieraanvaraisuudesta tai muusta huomaavaisuudesta aiheutuneita menoja, joilla pyritään edistämään esimerkiksi uusien liikesuhteiden luomista.
EVL 8 §:n 1 momentin 8 kohdan mukaan 50 prosenttia edustusmenojen määrästä ja 100 prosenttia markkinointimenojen määrästä on vähennyskelpoisia menoja, joten olisi loogista, että avoimuusraportointi noudattaisi samoja määrittelyjä sillä erotuksella, että ilmoitusvelvollinen organisaatio arvioisi EVL mukaisista edustuskuluistaan osuuden, joka on käytetty avoimuusraportoinnin piiriin kuuluvien henkilöiden vaikuttamistoimintaan.
Myös avoimuusrekisterilain esitöissä on todettu, että taloudelliset tiedot perustuvat ilmoitusvelvollisen organisaation omaan parhaaseen arvioon asiasta, joten edellä mainittu tulkinta mukailisi myös avoimuusrekisterilain tarkoitusta. Kahteen eri lainsäädäntöön perustuvaa, toisistaan osittain poikkeavaa ja yksityiskohtaista edustuskulukäsitettä tulisi välttää.
EK:n kaltaisen organisaation haasteeksi tulee joka tapauksessa selvittää, miten esimerkiksi jäsenistölle avoimet tilaisuudet ja seminaarit, joihin saattaa osallistua myös avoimuusraportoinnin piiriin kuuluvia henkilöitä, lopulta kirjataan ja ilmoitetaan. Rajanvetotilanteisiin tarvittaisiin nykyistä käytännönläheisempää ja konkreettisempaa ohjeistusta ja neuvontaa, jotta avoimuusraportoinnilla saavutettaisiin sille asetettuja tavoitteita, kuten lobbaustoiminnan läpinäkyvyyden lisääminen kansalaisten suuntaan.
Nyt määräysluonnoksessa pitkälti toistetaan lain esitöissä jo sanotut, hyvin yleisluonteiset asiaan vaikuttavat seikat, jotka jokainen organisaatio joutuu tulkitsemaan omalla tavallaan.