Lausuntopyyntö luonnoksesta hallituksen esitykseksi laiksi tilintarkastulain muuttamisesta (EK-2013-289)

Työ- ja elinkeinoministeriö on pyytänyt Elinkeinoelämän keskusliitolta (jatkossa EK) lausuntoa luonnoksesta hallituksen esitykseksi tilintarkastuslain muuttamiseen liittyen. EK kiittää mahdollisuudesta lausua tässä asiassa ja toteaa seuraavaa.

Yleistä

Hallituksen esitysluonnos lähetettiin lausuntokierrokselle 16.8.2013. Lausuntojen määräaika on 17.9.2013. Hallituksen esitysluonnos on valmisteltu virkatyönä ja mitään sidosryhmäkuulemisia tai etukäteisvalmistelua ei ole suoritettu esitysluonnoksen laadinnan yhteydessä. Oikeusministeriön laatimissa ohjeissa ”Kuuleminen säädösvalmistelussa” todetaan muun muassa seuraavaa: ”Laajoissa säädöshankkeissa vaikuttamismahdollisuuksia järjestetään tarvittaessa useassa eri vaiheessa ja jo ennen kuin varsinainen säädösehdotus valmistuu.” Katsomme, että nyt ehdotettavat muutokset tilintarkastajan rooliin ovat niin merkittäviä, että sidosryhmille olisi tullut varata mahdollisuus vaikuttaa säädösehdotuksen sisältöön hyvissä ajoin.

Lausuntojen antamiseen on varattu aikaa neljä viikkoa. Pidämme lausuntoaikaa liian lyhyenä. Katsomme, että ehdotettujen muutosten olennaisuudesta ja lähtökohtaisesta monimutkaisuudesta johtuen lausuntoaikaa olisi tullut varata enemmän kuin neljä viikkoa, erityisesti senkin vuoksi, että hallituksen esitysluonnos on valmisteltu virkatyönä ja sidosryhmillä ei ole ollut mitään mahdollisuuksia perehtyä sen sisältöön.

Katsomme lisäksi, että tehty vaikutusarviointi on liian suppea ja lainmuutoksen eri vaikutuksia olisi tullut analysoida laajemmin. Tämän lisäksi olisi tullut kartoittaa vaihtoehtoisia sääntelykeinoja asian ratkaisemiseksi.

Katsomme lisäksi, että ehdotetun sääntelyn käytännön soveltaminen kansainvälisissä konserneissa tuntuu tilintarkastajan näkökulmasta
miltei kohtuuttomalta ja laajentaa tilintarkastajien vastuuta. Esityksen perusteella jää epäselväksi, miten kansainvälisen konsernin ulkomaisen tytäryhtiön tilintarkastajan tulee reagoida, mikäli tilintarkastaja epäilee rikosta tapahtuneeksi tuossa kyseisessä ulkomailla sijaitsevassa yhtiössä. Lisäksi sääntely asettaa suomalaisen useissa maissa toimivan listayhtiön hallitukselle ja toimitusjohtajalle velvoitteita, joiden toteutus voi käytännössä olla erittäin hankalaa ja lisätä merkittävästi johdon vastuuta yksittäisissä rikostapauksissa.

Tarkemmat kommentit säädösehdotuksen yksityiskohtiin liittyen

Ilmoitusvelvollisuuden syntyminen – pykäläteksti vs. yksityiskohtaiset perustelut

Hallituksen esitysluonnoksessa säädetään ilmoitusvelvollisuudesta tilanteessa, jossa ilmi tulee seikkoja, joiden perusteella yhtiön tilintarkastaja epäilee yhtiön vastuuvelvollisen osallistuneen rikokseen tai sallineen sen. Ehdotetun pykälän mukaan ilmoitusvelvollisuus syntyisi, kun tilintarkastaja tulisi tietoiseksi tilintarkastuksen aikana tällaisista seikoista.

Esitysluonnoksen yksityiskohtaisissa perusteluissa kuitenkin todetaan, että ilmoitusvelvollisuuden synnyttävät seikat voisivat tulla tilintarkastajan tietoon myös esimerkiksi muiden palveluiden kuin tilintarkastuspalveluiden tarjoamisen yhteydessä.

Katsomme, että edellä mainitusta seuraa, että tilintarkastajan ilmoitusvelvollisuuden laajuus ja määräytyminen jäävät hyvin tulkinnanvaraiseksi ja epäselväksi. Yksityiskohtaisista perusteluista tulisi poistaa viittaus näihin muihin palveluihin, kun sitä ei varsinaisessa pykälätekstissäkään esiinny. Perusteluilla säätäminen ei ole hyvää sääntelyä. Tämän lisäksi tulkinnanvaraisuutta ja epäselvyyttä lisää vielä entisestään se, että useat tilintarkastusyhteisöt tarjoavat myös konsulttipalveluja, jotka on saatettu erottaa organisatorisesti varsinaisista tilintarkastuspalveluista. Näitä muita kuin tilintarkastuspalveluita tilintarkastusyhteisö tarjoaa ns. Chinese Wallin takaa, jottei tilintarkastajan riippumattomuus kärsisi. Ehdotettu sääntely vaatisi tilintarkastusyhteisön sisäisiä keskusteluja, joissa muita kuin tilintarkastuspalveluita tarjonneet konsultit joutuisivat selostamaan tilintarkastusta hoitavalle taholle työskentelynsä yhteydessä tietoonsa saamiaan seikkoja.

Katsomme lisäksi, että ilmaisu ”rikosepäilyt, jotka liittyvät tarkastuksen kohteeseen” on äärimmäisen laaja, joka herättää kysymyksiä erityisesti kansainvälisten konsernien osalta. Yleisperusteluissa on tuotu esille OECD:n suositus tilintarkastajan velvollisuudesta ilmoittaa yritysjohdolle ulkomailla harjoitettavasta lahjonnasta. Ilmeisesti tarkoituksena on mahdollisimman laaja soveltamisala, joka tuo globaalin ulottuvuuden myötä kansainvälisen konsernin tilintarkastajan todella vaikeiden tulkintakysymysten äärelle.

Yhtiölle varattu reagointiaika on liian lyhyt

Hallituksen esitysluonnoksen mukaan tilintarkastajan tulee ensisijaisesti ilmoittaa rikosepäilyistään tarkastuksen kohteen vastuuvelvollisille tahoille (hallituksen puheenjohtaja, toimitusjohtaja). Yhtiön vastuuvelvollisilla olisi tämän jälkeen kuukausi aikaa reagoida asiaan. Mikäli yhtiön vastuuvelvolliset eivät tänä aikana reagoi asiaan ja poista menettelyn aiheuttamia vaikutuksia, tulisi tilintarkastajan ilmoittaa asiasta poliisille.

Yhtiölle varattu kuukauden reagointiaika on käytännössä aivan liian lyhyt asian perusteelliseksi selvittämiseksi. Kyse voi olla monimutkaisista, tulkinnanvaraisista ja sinänsä täysin laillisista menettelytavoista, joiden osalta yhtiölle tulee varata enemmän aikaa asian selvittelyyn ja perusteluiden laatimiseen tai tarvittaessa menettelyn korjaamiseen. Tilintarkastajan rikosepäilyn ollessa aiheeton, aiheutuu sen selvittämisestä kuitenkin yhtiölle tarpeettomia kustannuksia ja hallinnollista taakkaa ja tämänkin vuoksi lain tulisi olla joustavampi ja yritykselle tulisi varata enemmän aikaa asian selvittämiseen.

Kynnys ilmoituksen tekemiseen lakiehdotuksen mukaan varsin alhainen

Ilmoitusvelvollisuus syntyisi, kun olisi syytä epäillä vastuuvelvollisen saattaneen osallistua rikokseen taikka sallineen sen ja rikos liittyisi tarkastettavaan yhteisöön. Osallisuus kattaisi paitsi varsinaisena tekijänä niin myös tekijäkumppanina, yllyttäjänä tai avunantajana osallistumisen. Ilmoitusvelvollisuus syntyisi siis jo rikosepäilyn perusteella, eli kynnys ilmoituksen tekemiseen olisi varsin alhainen. Tätä ilmoitusvelvollisuuden syntymistä arvioitaisiin rikoksen tunnusmerkistön perusteella. Lakiehdotus ei sisällä mitään olennaisuusrajoja ilmoitusvelvollisuuden osalta, mutta ilmoitusta ei kuitenkaan tarvitsisi tehdä, mikäli epäilty rikos olisi kokonaisuutena muutoin vähäinen.

Tilintarkastajalla ei voida olettaa olevan pätevyyttä arvioida eri rikosten tunnusmerkistöjen täyttymistä tai sitä, onko epäilty rikos kuitenkin kokonaisuutena arvioituna vähäinen. Tällaisten arvioiden tekeminen voi olla vaativaa jopa kokeneille talousrikostutkijoille. Kun ilmoitusvelvollisuus syntyisi jo pelkän epäilyn perusteella ja ehdotus ei sisällä mitään olennaisuusrajaa ilmoitusten tekemiselle, aiheuttaa tämä ongelmia tilintarkastajalle ilmoitusvelvollisuuden syntymisen arvioinnissa.

Tilintarkastajan ei voida olettaa kykenevän pätevän arvioinnin tekemiseen sen osalta, onko kyse rikollisesta teosta tai milloin on kyse lievästä ja milloin normaalista tekomuodosta ja onko rikos mahdollisesti vanhentunut. Tilintarkastajat tulevat todennäköisesti turvautumaan juristien apuun tulkintakysymyksissä ja tämä tulee nostamaan tilintarkastuskustannuksia. Lakiehdotusta tulisi tarkentaa tältä osin. Pidämme tarpeellisena olennaisuusrajan ottamista mukaan lakiin. Katsomme tämän lisäksi, että matalaksi asetettua epäilykynnystä voisi tarkentaa muotoilulla ”syytä epäillä todennäköisin syin”.

Sallimiskriteerin muotoilu aiheuttaa ongelmia käytännössä

Esitysluonnoksessa todetaan seuraavaa: ”…tosiasiallisesti päätösvaltaa käyttäneen epäillään saattaneen syyllistyä rikolliseen menettelyyn, josta vastuuvelvollinen on saattanut olla tietoinen ja on menettelyn sallinut.” Katsomme tästä muotoilusta seuraavan, että käytännössä ilmoitusvelvollisuus realisoituisi siis tilanteessa, jossa työntekijä on mahdollisesti saattanut syyllistyä rikokseen ja toimitusjohtaja on mahdollisesti tästä tiennyt. Sallimiskriteeri tässä yhteydessä on hyvin problemaattinen: mikäli rikoksen olemassaolosta ja vastuuvelvollisuuden tietoisuudesta ei ole varmuutta, sallimistakaan tuskin voidaan arvioida. (Ellei tausta-ajatuksena ole se, että mikäli rikos on tapahtunut, se on aina myös sallittu.) Muotoilusta voi johtaa mahdollisesti myös sen oletuksen, että toimitusjohtaja on saattanut olla tietoinen käytännössä kaikista yrityksen asioista. Tällainen lähestymistapa on käytännön elämän kannalta täysin vieras.

Suoraan poliisille ilmoittamisen ei tulisi olla ehdotonta

Ehdotuksessa säädetään tilanteista, joissa tilintarkastajan tulisi ilmoittaa rikosepäilystä suoraan poliisille. Mikäli tilintarkastaja voi olettaa, että vastuuvelvolliset eivät ryhtyisi toimenpiteisiin, olisi epäilyistä tällöin ilmoitettava suoraan poliisille. Samoin suora ilmoitus tulisi tehdä, mikäli ilmoittaminen johdolle vaarantaisi asian selvittämisen tai mikäli ilmoittaminen yhtiön vastuuvelvollisille olisi muusta syystä vailla merkitystä.

On ongelmallista sälyttää tilintarkastajalle tulkinta- ja arviointivelvollisuus siitä, ryhtyisivätkö vastuuvelvolliset toimenpiteisiin tai vaarantaisiko vastuuvelvollisten informointi asian selvittämisen. On lisäksi erityisen ongelmallista tilintarkastajan ja tarkastettavan kohteen välisen luottamuksen kannalta, että tilintarkastajalla olisi joissain tilanteissa harkintansa mukaan velvollisuus olla suoraan yhteydessä viranomaisiin ohittaen näin yhtiön vastuuvelvolliset tahot.

Tämän lisäksi tilintarkastajan raportointivelvollisuus suoraan viranomaiselle on ristiriidassa tilintarkastajan riippumattoman roolin kanssa ja edellyttää perustavanlaatuisia muutoksia tilintarkastajan salassapitovelvoitteisiin. Yhtiöllä tulisi olla kaikissa tilanteissa mahdollisuus ensin itse vaikuttaa ja selvittää havaittuja asiaintiloja yhdessä tilintarkastajan kanssa. Ehdotetun kaltainen ilmiantorooli voi vaarantaa laajan ja monipuolisen tiedonkulun yhtiön ja tilintarkastajan välillä. Sääntelyn tulee jatkossakin tukea ensisijaisesti mahdollisuutta korjata mahdollinen lainvastainen menettely yhtiön johdon toimesta. Lakiin tulisi selväsanaisesti kirjata, että tilintarkastaja voi päättää olla tekemättä ilmoitusta poliisille, mikäli saisi asiasta riittävän selvityksen. On oletettavaa, että yhtiöllä on paremmat edellytykset selvittää asiaa kuin tilintarkastajalla, jonka tulee keskittyä tilintarkastustyöhön, eikä yksittäisen mahdollisen rikosoikeudellisen asian selvittämiseen.

Tilintarkastajan taloudellisen korvausvastuun puuttuminen on ongelmallista

Ehdotuksen mukaan vilpittömässä mielessä toiminut tilintarkastaja ei vastaisi ilmoituksesta aiheutuneesta taloudellisesta vahingosta, eli toisin sanoen erehtyminen menettelyn rikosoikeudellisessa arvioinnissa ei lähtökohtaisesti aiheuttaisi taloudellista korvausvastuuta.

On ongelmallista, että hyvin alhaista ilmoituskynnystä madaltaa vielä entisestään se, että virheellisestä ilmoituksesta ei aiheutuisi lainkaan taloudellista korvausvastuuta tilintarkastajalle. Katsomme, että vastuu nostaisi kynnystä ilmoitusten tekemiseen ja aiheettomia ilmoituksia tehtäisiin todennäköisesti vähemmän. Mielestämme näitä kysymyksiä tulee arvioida jatkovalmistelussa perusteellisesti.

Tilintarkastajan yläikäraja

Katsomme hallituksen esitysluonnoksessa esitettyjen perusteluiden mukaisesti, että tarvetta tilintarkastajan yläikärajalle ei ole enää syytä asettaa lainsäädännössä ja kannatamme tämän mahdollistavan lainmuutoksen, eli tilintarkastuslain 6 luvun 35 §:n kumoamista.

Kunnioittavasti

Elinkeinoelämän keskusliitto EK
Lainsäädäntö ja hallinto

Hannu Rautiainen
johtaja