Investointien tehokas lupamenettely säädetyn aikarajan puitteissa -selvitys
Ympäristöministeriö | 27.05.2020 | VN/13141/2020
Edellytyksistä ja mahdollisuuksista asettaa lainsäädännöllä viranomaisille aikarajoja lupakäsittelyyn (luku 4)
Todennäköisestä käsittelyajasta tiedottaminen (”kevyt malli”, erillislakeihin tarvittaessa viittaus hallintolakiin) luku 4.2
EK kiittää mahdollisuudesta antaa lausuntonsa selvityksestä.
Selvityksen lähtökohtana oleva peruskysymys eli hankkeiden lupamenettelyiden viranomaiskäsittelyn enimmäisajasta säätäminen on ollut pitkään elinkeinoelämän tavoitteena. Tässä mielessä selvitys ehdotuksineen on erittäin tervetullut.
Selvityksessä kevyimpänä vaihtoehtona esitettiin, että lupalakeihin voitaisiin lisätä viivytyksettömän käsittelyn vaatimus tai viittaus hallintolain vastaavaan kohtaan (23 §). Selvityksen omiin arviointeihinkin viitaten EK näkee ehdotuksen asian merkitystä korostavana, mutta vaikuttavuudeltaan käytännössä vähäisenä – hallintolain säännös koskee jo nyt luvitusta.
Käsittelyajan arvioiminen, siitä tiedottaminen ja mahdollinen käsittelyajan tarkentaminen (säätäminen ympäristöllisissä lupalaeissa) luku 4.3
Selvityksessä on toisena vaihtoehtona esitetty, että viranomaiselle säädettäisiin velvollisuus ilmoittaa luvan tavoitteellisesta määräajasta (eli arvioidusta päätöksen antamisajankohdasta) ja tarkentaa määräaikaa tarvittaessa. EK toteaa, että vaihtoehdon ajatus sinällään on kannatettava, mutta jälleen vaikuttavuus käytännössä on heikko. Jo nykyisin lupaviranomaisilla on hallinnon sisäisiä tavoitteellisia aikoja ja käsittelyaika-arvioita on myös hankekohtaisesti saatavissa viranomaisilta. Ongelmaksi on koettu, että viranomaisten aika-arviot eivät käytännössä ole pitäviä, vaan päätöksen arvioitu antoaika voi siirtyä toistuvasti ja merkittävästi. Ehdotettu malli parantaisi nykykäytäntöä siinä mielessä, että viranomaisella olisi velvollisuus oma-aloitteisesti arvioida ja tiedottaa aikataulusta. EK suhtautuu kuitenkin varauksella siihen, että ehdotettu sääntely toisi luvitukseen ennakoitavuutta.
Lupakäsittelyn määräajasta ja siihen liittyvistä yksityiskohdista säätäminen (säätäminen ympäristöllisiin lupalakeihin) luku 4.4
EK suhtautuu erittäin positiivisesti selvityksen ehdotukseen säätää lupakäsittelyn määräajoista. Lakisääteinen määräaika tuo ennakoitavuutta lupamenettelylle. Tämä aiheutuisi jo yksinään lakitasoisesta kirjauksesta ja siitä seuraavasta viranomaista sitovasta velvoitteesta pyrkiä määräaikaan esim. käsittely- ja valmisteluprosesseja parantamalla sekä riittävän resurssoinnin varmistamisella. Sitova määräaika myös lisäksi viranomaisen tiedottamisvastuutta käsittelyn kulusta.
Ennakoitavuuden parantuminen tapahtuisi siitäkin huolimatta, että säädös ei takaisi lupapäätöstä säädetyssä ajassa, vaan käytännössä säädöksen toteutuminen saattaisi vaihdella ja lisäksi asiaan vaikuttaisivat mahdollisuudet poiketa määräajasta. Selvitys sisälsikin pohdintaa määräajan noudattamisen seuraamuksista (lähinnä lupamaksujen alentaminen) sekä toteamuksen, että käsittelyajan pidentämistä koskevalle säännökselle on ilmeinen tarve. EK toteaa, että tällä hetkellä ympäristölainsäädännössä (YSA 22 §) olevaa BAT-tarkistamishakemusten käsittelyaikaa, ”mahdollisimman pian ja viimeistään kymmenen kuukauden kulutta vireilletulosta” ei ole noudatettu huolimatta nimenomaisesta säädöksestä.
Lupakäsittelyn käsittelyajan laskennasta
Kommentit lupakäsittelyn käsittelyajan laskennasta
Selvityksessä pohdittiin määräajan laskentatapaa käyttäen kahdesta perusmallista kuvaavia nimityksiä: ”jalkapallopelikello” (kelloa ei pysäytetä) ja ”jääkiekkopelikello” (kello pysäytetään esim. täydennysten ajaksi) sekä säännöstä määräajan pidentämiseksi erityisesti syystä. EK toteaa, että mallista riippumatta mahdollisuus käsittelyajan tosiasialliseen pidentämiseen tulee olla rajattu. Lähtökohtaisesti monet ympäristöluvanvaraiset toiminnot ovat luvituksen kannalta vaativia ja jossain määrin aina ainutlaatuisia. Määräajan pidentäminen näistä syitä ei pitäisi olla mahdollista. Lupaviranomainen saattaa edellyttää lupahakemuksen täydentämistä useilla peräkkäisillä pyynnöillä ja lisäksi lupaviranomaiset antavat säännönmukaisesti lisäaikaa toisten viranomaisten lausunnoille. Nämä ovat hakijasta riippumattomia syitä käsittelyn pidentymiselle.
Käsittelyajasta poikkeamisen mahdollisista seuraamuksista
–
Lupamenettelyjen aikarajan aiheuttamista vaikutuksista (luku 5)
Kommentit lupamenettelyjen aikarajan aiheuttamista vaikutuksista
Selvityksen lähtökohtana on vuoden käsittelyaika investointihankkeille. Vuoden käsittelyaika tavoitteena on aivan liian pitkä, jos kyseessä on yksittäinen lupamenettely. Valtion käsittelemät ympäristöluvat ovat pitkäkestoisimpia lupamenettelyjä. Silti näidenkin osalta käsittelyaikatavoite on uusien toimintojen osalta jo nyt lyhyempi ja myös toteutumat voivat jollain mittareille olla lyhyempiä.
Selvityksessä viitataan syyskuussa 2020 voimaan tulevaan ns. yhden luukun lakiin (764/2019). Laissa säädetään nimettyjen lupamenettelyjen käsittelystä. Laki on tervetullut siitä näkökulmasta, että lain ideana on katsoa hankkeen kokonaisluvitusta erillisten menettelyjen yksittäisen tarkastelun sijaan. Laki myös käytännössä velvoittaa eri viranomaiset hankekohtaiseen yhteystyöhön ja osaltaan voimistaa tarvetta kattavan sähköisen asiointijärjestelmän kehittämiseen. Puhuttaessa yhden luukun lain tavoin luvituskokonaisuudesta, voi tavoiteltava kokonaisaika olla perustellusti yksittäisen menettelyn kestoa pidempi. Yhden luukun laki edellyttää kuitenkin lupien samanaikaista vireillepanoa.
Selvityksessä viitataan myös EU:n uusiutuvan energian direktiiviin (RED II). Direktiivi edellyttää, että uusiutuvan energian voimalaitoshankkeiden luvitus ei saa kestää yli kahta vuotta. Määräaika kattaa hallinnolliset luvat, jotka koskevat laitoksen ja sen verkkoliityntöjen rakentamista ja käyttämistä. Direktiivin täytäntöönpanoa valmistellaan tällä hetkellä. Näyttäisi siltä, että määräaikalaskentaan sisällytetään huomattavasti laajemmin erilaisia menettelyitä kuin em. yhden luukun laissa. Mukana voisi olla mm. muinaismuistolain, sähkömarkkinalain, ilmailulain ja maakaasuasetuksen mukaisia menettelyitä. Lisäksi kahden vuoden määräaika koskee lupakokonaisuutta alkaen ensimmäisen luvan vireilletulosta ja päättyen viimeisen luvan antamiseen. Tällaisen laajan ja osin eriaikaan vireilletulevien lupien kokonaisuuden tavoiteltava kokonaisaika voi perustellusti olla pidempi.
Sääntely ei saisi aiheuttaa sitä, että nykyisin nopeasti annettavien päätösten käsittelyajat pidentyisivät sen seurauksena, että pidempiä käsittelyaikoja lyhennetään.
Muista kuin lainsäädännöllisistä keinoista ja mahdollisuuksista nopeuttaa ja sujuvoittaa lupaprosesseja (luku 6)
Ohjauksen ja käsittelyprosessien parantaminen
Selvityksessä esitetään lukuisia muita tapoja nopeuttaa ja sujuvoittaa lupaprosesseja. Kaikki esitetyt keinot ovat tervetulleita ja kannatettavia.
Yhteistyön ja työnjaon lisääminen, erikoistuminen toimialoittain
–
Ennakkoneuvonnan edelleen vahvistaminen
–
Sähköisten järjestelmien ja toimintamallien kehittäminen
EK mainitsee tärkeänä myös selvityksessä esille tuodun lupa- ja valvontatoiminnan digitalisoinnin Luvat ja valvonta -hankkeen poikkihallinnollisen ja kattavan palvelualustan kautta. Tähän liittyen sujuvoittamiskeinona tulee kehittää lupapäätösten digitalisointia myös siten, että lupien nykyiset massiiviset kertoelmaosat sekä lausuntojen, mielipiteiden ja vastineiden referoinnit voitaisiin tuoda lupapäätöksiin automaattisesti tai saataville luvasta erillisinä.
Lupa- ja valvontaviranomaisten yhdistäminen
EK nostaa näistä erityisen tärkeinä esille valtakunnallisen monialaisen lupa- ja valvontaviraston perustamisen (”Luova”-virasto). Myös nykyisessä viranomaisrakenteessa menettelyjä voidaan sujuvoittaa esim. siirtämällä toimivaltaa aluehallintovirastoilta ELY-keskuksille määrätyissä asioissa.
Muut kommentit
Mahdolliset muut kommentit selvityksestä
EK:n jäsenyritysten piirissä lupakäsittelyn pitkittymisen syyksi on erityisesti moniulotteisissa ja -vaikutteisissa hankkeissa mainittu viranomaisen ”määrätietoisuuden tai rohkeuden” puute lupapäätöksen antamiseksi. Hankkeiden luvittaminen voi nykyiselläänkin olla vaativaa ja edellyttää mm. prosesseihin ja ympäristönsuojelutekniikkaan liittyvää teknistä osaamista, useiden ympäristöllisten vaikutusten ja niihin liittyvän erityisen sääntelyn soveltamista (mm. vesistö- ja luontovaikutukset, ilmanlaatu, jätesääntely, melu) ja lisäksi usealle toimialalla on sektorikohtaisia BAT-vaatimuksia ja muuta sääntelyä. Tästä näkökulmasta EK katsoo, että ympäristöluvituksen tarkastelukulmia ei pitäisi enää ilman erittäin painavia perusteita lisätä. Erityisen huolestuttavaa on keskustelut mm. ilmastovaikutusten ja kiertotalousasioiden sisällyttämiseksi ympäristöluvan sisällöllisiin kysymyksiin. EK näkee, että ilmastovaikutukset tulevat huomioiduksi jo muun ohjauksen kautta (mm. päästökauppajärjestelmä) ja niiden mukaan ottaminen ympäristöluvitukseen olisi päällekkäistä sääntelyä. Ilmasto- ja kiertotalousasiat laajentaisivat tarkastelun kyseisen laitoksen ulkopuolelle raaka-aine-, tuote- tai jäteasioihin, jotka kuitenkin ovat lähtökohtaisesti systeemitason asioita ja siten eivät säänneltävissä laitoskohtaisesti.
Asiantuntija Heidi Lettojärvi, Ympäristö- ja infrastruktuurilainsäädäntö