Lausunto luonnoksesta hallituksen esitykseksi tekoälyasetuksen toimeenpanoa koskevaksi lainsäädännöksi
Työ- ja elinkeinoministeriö | 25.10.2024 | VN/17593/2024
Lausuntonne koskien keskeisiä ehdotuksia
Elinkeinoelämän keskusliitto (EK) kiittää mahdollisuudesta lausua hallituksen esitysluonnokseen koskien eräiden tekoälyjärjestelmien valvonnasta ja tiettyjen muiden lakien muuttamista annettua lakiesitystä.
Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi uusi laki eräiden tekoälyjärjestelmien valvonnasta, jossa nimettäisiin kansalliset toimivaltaiset markkinavalvontaviranomaiset. Viranomaiset määriteltäisiin niiden nykyisten tehtävien perusteella. Usean viranomaisen hajautetulla valvontamallilla pyritään hyödyntämään viranomaisten olemassa olevaa markkinavalvonta- ja muuta erityisosaamista. Markkinavalvontatehtäviä esitetään yhteensä yli kymmenelle eri viranomaiselle. Joillekin viranomaisille valvontatehtävät ovat kuitenkin uusia.
Esityksen pääasiallisena tavoitteena on antaa osa EU:n tekoälysäädöksen toimeenpanemiseksi tarvittavista kansallisista säännöksistä.
Esitetty hajautettu valvontamalli sisältää myös joitain keskitettyjä ratkaisuja. Liikenne- ja viestintävirasto (Traficom) toimisi yhteyspisteviranomaisena, jonka tehtävänä olisi yhteydenpito EU:n toimielimiin ja muiden jäsenvaltioiden viranomaisiin, mukaan lukien tekoälysäädöksen mukainen vuosittainen raportointi komissiolle. Traficomin tarjoaisi myös tekoälyjärjestelmiä koskevaa asiantuntijatukea muille kansallisille viranomaisille. Tietosuojavaltuutettu (TSV) valvoisi puolestaan keskitetysti tekoälysäädöksen 5 artiklan mukaisten tekoälyn käyttöä koskevien kieltojen noudattamista.
EK toteaa, että esityksen mukainen valvontatehtävien jaottelu mukailee viranomaisten olemassa olevia valvontatehtäviä, mikä edistää tehtävien tehokasta hoitamista, koska viranomaisilla on jo kertynyt sektorikohtaista substanssiosaamista ja asiantuntemusta tehtävään. Osa kansallisista viranomaisista saa tekoälysäädöksen myötä kuitenkin kokonaan uusia tehtäviä, joiden vastaanottamiseen viranomaisilla on eriasteisia valmiuksia. On ensiarvoisen tärkeä turvata resurssien riittävyys kaikissa viranomaisissa, jotta ne pystyvät neuvomaan yrityksiä uuden ja monimutkaisen sääntelyn soveltamisessa. EK korostaakin viran- omaisten neuvontaroolia uuden sääntelyn toimeenpanossa.
EK pitää keskitettyä ratkaisua siitä, että Traficom toimisi yhteyspisteviranomaisena perusteltuna, koska yli kymmenen viranomaisen hajautetussa mallissa on vaikea muilla tavoin varmistua valvonnan tasalaatuisuudesta ja tiedon liikkumisesta viranomaisten välillä ja yritysten suuntaan. Traficomille on jo säädetty vastaava yhteyspisteviranomaisen asema EU:n digipalvelusäädöksen (DSA) perusteella, mikä antaa edellytykset toimia myös tekoälysäädöksen kansallisen toimeenpanon yhteyspisteenä. Myös Traficomille tulee osoittaa tarvittavat resurssit muiden viranomaisten tukemiseksi näiden valvontatyössä. Erityisesti on keskityttävä rakentamaan virastoon keskitettyä osaamista tekoälyteknologioista.
Jäsenvaltioiden on elokuusta 2025 lähtien ja sen jälkeen kahden vuoden välein raportoitava komissiolle kansallisten toimivaltaisten viranomaisten taloudellisten ja henkilöresurssien tilasta ja arvioitava niiden riittävyyttä. Myös arviointiraportointiin on varattava tarpeeksi voimavaroja, koska se on tärkeä keino seurata ja varmistaa säädöksen laadukas toimeenpano.
Ehdotetussa laissa säädettäisiin myös viranomaisten toimivallasta määrätä seuraamuksia tiettyjen tekoälysäädöksen säännösten rikkomisesta sekä seuraamusmaksulautakunnasta, jolla olisi toimivalta määrätä seuraamusmaksu vakavimmista asetuksen säännösten rikkomisesta.
Tekoälyjärjestelmien valvonta tulisi osaksi markkinavalvontajärjestelmää, minkä vuoksi ehdotettua laki saisi markkinavalvonnan aineellisen sisällön EU:n markkinavalvonta-asetuksesta ja kansallisesta markkinavalvontasääntelystä.
Yleiskäyttöisiä tekoälymalleja valvoo EU:n tekoälytoimisto, joten niiden valvonta jää tämän esityksen ulkopuolelle. EK korostaa, että Suomen aktiivinen osallistuminen ja vaikuttaminen tekoälysäädöksen toimeenpanoon kokonaisuutena, johon kuuluu myös yleiskäyttöisiä tekoälymalleja koskevat käytännesäännöt, on tärkeä osa asetuksen onnistunutta kansallista toimeenpanoa.
Lausuntonne koskien vaikutusten arviointia
Suoraan sovellettavan tekoälysäädöksen vaatimukset aiheuttavat kustannuksia ja hallinnollista taakkaa yrityksille (esim. dokumentointivelvoitteet). Erityisen kuormittavana yritykset kokevat tekoälysäädöksen epäselvyydet, kuten käsitteet tarjoaja ja käyttöönottaja eli sen, kuka kulloinkin on vastuussa säädöksen velvoitteista ja milloin esimerkiksi käyttöönottajalle tulee vastattavaksi tarjoajan velvoitteet. Myös tekoälyjärjestelmän ja yleiskäyttöisen tekoälymallin määritelmät koetaan yleisesti epäselvinä.
Suuremmilla yrityksillä on lähtökohtaisesti paremmat mahdollisuudet täyttää vaatimukset kuin pienemmillä yrityksillä. Toisaalta myös suuret yritykset joutuvat käyttämään vaatimustenmukaisuuteen paljon resursseja, mikä asettaa eurooppalaiset yritykset lähtökohtaisesti epäedulliseen kilpailuasetelmaan suhteessa vaikkapa yhdysvaltalaisiin kilpailijoihin.
Toisaalta, jos säädöksen toimeenpanoon on saatavissa tarpeeksi käytännönläheistä ohjeistusta, ei jo valmiiksi hyvin toimivan yrityksen täydy välttämättä muuttaa toimintamallejaan kohtuuttomasti.
Samalla on vaikea arvioida, kuinka paljon suomalaisilla markkinoilla on tekoälyasetusten vaatimusten piiriin kuuluvia tekoälyjärjestelmiä. Toisaalta on selvää, että sääntelyn myötä kynnys yritysten markkinoille tulolle kasvaa, ja raskas sääntely vähentää halukkuutta luoda uusia liiketoimintamalleja, saati innovoida uusia tekoälyratkaisuja. Tätä vaikutusta voitaneen lievittää innovointia tukevilla toimenpiteillä kuten sääntelyn testiympäristöillä.
Lausuntonne koskien säännöskohtaisia perusteluita
EK:n lausunto säännöskohtaisista perusteluista seuraavassa lausuntokohdassa pykäläehdotuksia koskevien EK:n huomioiden yhteydessä.
Lausuntonne koskien pykäliä
Esityksen 3 §:ssä säädetään suuririskisten tekoälyjärjestelmien markkinavalvontaviranomaisista. Esimerkiksi sellaisten tuotteiden valvonta, joiden vaatimustenmukaisuuden arviointi kuuluu jo valmiiksi EU:n yhdenmukaistamislainsäädännön piiriin (mm. lelut, hissit, veneet), osoitettaisiin tämän lainsäädännön mukaiselle viranomaiselle. Siten esimerkiksi lääkinnällisten laitteiden valvonta tulisi Lääkealan turvallisuus- ja kehittämiskeskus Fimealle silloin, kun lääkinnällisen laitteen turvallisuuden kannalta olennaisena komponenttina käytetään tekoälyä.
EK pitää esitettyä hajautettua mallia kannatettavana, koska viranomaisilla on jo sektorikohtaista substanssiosaamista tietyn tuoteryhmän markkinavalvonnasta. Toisaalta EU:n tekoälysäädöksen ja sektorikohtaisen tuoteturvallisuusääntelyn yhteensovittaminen voi osoittautua käytännössä haastavaksi. Päällekkäisiä raportointivelvollisuuksia ja tekoälysäädöksen soveltamisalan tarpeetonta laajentamista tulee välttää.
Myös tekoälysäädöksen muita suuririskisiä käyttöyhteyksiä valvomaan esitetään useita eri viranomaisia. Esimerkiksi kriittisen infrastruktuurin (kuten energia-, vesi-, tieliikenne- ja kaasuhuollon) valvonta esitetään jaettavaksi Traficomin, Energiaviraston, TUKES:in ja Etelä-Savon ELY- keskuksen kesken riippuen siitä, mistä kriittisestä infrastruktuurin osasta on kyse.
EK kiinnittää huomiota siihen, että viranomaisten valmiudet vastata tekoälysäädöksen mukaisista uusista tehtävistä voivat erota suurestikin toisistaan.
Esimerkiksi suuririskisistä tekoälyn käyttökohteista Finanssivalvonnalle kuuluisi luonnollisia henkilöitä koskevien välttämättömien palveluiden arviointi, riskinarviointi ja hinnoittelu sekä sairaus- ja henkivakuutusten valvonta. Finanssivalvonnalla on lähtökohtaisesti hyvä osaaminen ja kyvykkyys hoitaa myös tekoälysäädökseen perustuvia valvontatehtäviä. Finanssivalvonnalle osoitettujen uusien tehtävien yksityiskohtaisemman läpikäynnin osalta EK viittaa Finanssiala ry:n asiassa antamaan lausuntoon.
Lakiluonnoksen 4 § koskee kiellettyjen tekoälyyn liittyvien käytäntöjen valvontaa. Tämän kategoria keskitettäisiin Tietosuojavaltuutetulle, joka valvoisi markkinavalvontaviranomaisena tekoälysäädöksen 5 artiklan mukaisten tekoälyn käyttöä koskevien kieltojen noudattamista. EK kiinnittää huomiota siihen, että uutta ja kompleksista sääntelyä toimeenpantaessa kaikkien kansallisten viranomaisten proaktiivinen ja yrityksiä neuvova ote on ensisijaisen tärkeää. Tähän työhön tulisi varata myös riittävästi resursseja TSV:lle.
Esityksen 13 §:ssä säädetään toimivallasta määrätä seuraamusmaksu. Hallinnollisen seuraamusmaksun määräisi pääsääntöisesti asiassa toimivaltainen markkinavalvontaviranomainen. Jos hallinnollinen seuraamusmaksu on määrältään 300 000 euroa tai enemmän, maksun määräisi toimivaltaisen markkinavalvontaviranomaisen esityksestä tekoälyjärjestelmien valvonnan seuraamusmaksulautakunta. Monijäsenisellä seuraamusmaksuelimellä varmistettaisiin suurten seuraamusmaksujen osalta seuraamuskäytännön yhtenäisyys ja riittävän laaja asiantuntemus käsiteltävästä asiasta.
Esitetty seuraamusmaksulautakunta olisi itsenäinen ja riippumaton sivutoiminen viranomainen, joka toimisi Traficomin yhteydessä. Markkinavalvontaviranomaiset nimeäisivät seuraamusmaksulautakunnan puheenjohtajat ja jäsenet. Samanlaista järjestelyä on ehdotettu mm.
NIS2-direktiivin täytäntöönpanon yhteydessä. EK pitää monijäsenisen seuraamusmaksulautakunnan perustamista perusteltuna riittävän asiaosaamisen ja päätöksenteon yhdenmukaisuuden turvaamiseksi suurissa seuraamuksissa.
Lakiesityksen 15 §:ssä säädettäisiin seuraamusmaksun kokonaisarvioinnista. Kansallisen liikkumavaran puitteissa säädettäisiin, että hallinnollinen seuraamusmaksu olisi vähintään 1 000 euroa, jos seuraamusmaksu määrätään luonnolliselle henkilölle, ja muussa tapauksessa vähintään 10 000 euroa. EK pitää yrityksille esitettyä 10 000 euron vähimmäisseuraamuksen määrää kohtuullisen korkeana ottaen huomioon, että suurin osa suomalaisyrityksistä on Pk-yrityksiä.
EU:n tekoälysäädöksen 99 artiklan mukaan seuraamusmaksu säädöksen 5 artiklan mukaisten tekoälyn käyttökieltojen rikkomisesta olisi enintään 35 miljoonan euroa tai 7 prosenttia edellisen kalenterivuoden kokonaisliikevaihdosta. Jos rikotaan suuririskisen tekoälyjärjestelmään liittyvää velvoitetta tai tekoälysäädöksen 50 artiklan mukaisia avoimuusvelvoitteita, seuraamusmaksu on enintään 15 miljoonan euroa tai 3 prosenttia edellisen kalenterivuoden kokonaisliikevaihdosta. Virheellisten, puutteellisten tai harhaanjohtavien tietojen antamisesta toimivaltaiselle viranomaiselle on voitava määrätä enintään 7,5 miljoonan euron tai 1 prosentin suuruinen seuraamusmaksu. Enimmäismäärä on aina kahdesta luvusta suurempi, paitsi Pk-yrityksen kohdalla niistä pienempi.
Lakiesityksen 25 §:ssä säädetään edellytyksistä, joiden täyttyessä seuraamusmaksu voidaan jättää määräämättä. Seuraamusmaksua ei määrätä, jos velvoitteen rikkomista on pidettävä vähäisenä tai seuraamusmaksun määräämistä on pidettävä ilmeisen kohtuuttomana.
EK kiinnittää huomiota siihen, että erityisesti termi `ilmeisen kohtuuton´ jättää paljon tulkinnanvaraa.
Perusteluissa avataan, että `vähäisenä´ laiminlyöntinä tai rikkomuksena voitaisiin pitää esimerkiksi tilannetta, jossa toimija on oma-aloitteisesti ja välittömästi rikkomuksensa tai laiminlyöntinsä havaittuaan ryhtynyt menettelynsä vaikutukset oikaiseviin toimenpiteisiin ja lopulliset vaikutukset ovat siten jääneet vähäisiksi.
`Ilmeisen kohtuuton´ -harkinnassa kyse olisi puolestaan kokonaisarvioinnista, jossa voitaisiin ottaa huomioon esimerkiksi virheellisen menettelyn syyt ja seuraukset sekä toimijan yksilölliset olosuhteet, kuten se, onko toimija luonnollinen henkilö. EK kiinnittää huomiota siihen, että on ongelmallista, jos lainsäätäjä ei avaa ilmeisen kohtuuttomuuden käsitettä tarkemmin ja etenkin, jos perusteluissa konkreettisena esimerkkinä käytetään luonnollista henkilöä. Olosuhteet voivat myös yrityksille olla sellaisia, joissa ilmeisen kohtuuton – harkinta voisi tulla kyseeseen.
Seuraamusmaksua ei voida esityksen mukaan määrätä valtion viranomaisille. Viranomaisten ohjaava ja neuvova rooli korostuu entisestään ottaen huomioon epätasapaino yksityisen- ja julkisen sektorin organisaatioiden seuraamusten välillä.
Perusteluissa viitataan myös siihen, että markkinavalvontaviranomaisten valvontatoimivaltuuksista ja tiedonsaantioikeuksista säädetään markkinavalvontalaissa. Valvontavaltuuksiin sisältyy muun muassa oikeus saada tietoja, oikeus ottaa tuotteita tutkittavaksi ja oikeus asettaa kieltoja sekä tarpeen vaatiessa oikeus määrätä tuote hävitettäväksi. Olisi hyvä, että esityksestä kävisi informatiivisten viittausten lisäksi nykyistä selvemmin ilmi, esitetäänkö sääntelyssä viranomaisille joitain uusia ja tosiasiallisia valvonta- tai tiedonsaantikeinoja suhteessa yrityksiin.
Muut kommentit HE -luonnoksesta
EK kiinnittää huomiota Teknologiateollisuus ry:n tavoin siihen, että EU:n tekoälysäädös velvoittaa jäsenmaita järjestämään soveltamista koskevaa tiedotus- ja koulutustoimintaa asetuksen piiriin kuuluville yrityksille, käyttöönottajille ja paikallisille viranomaisille. Jäsenvaltion on tarjottava riittävästi ohjeistusta ja vastattava tiedusteluihin liittyen asetuksen toimeenpanoon sekä varattava viranomaisille riittävästi resursseja tähän työhön.
EK kiinnittää huomiota myös EU:n tekoälysäädöksen kaiken kansallisen liikkumavaran täysmääräiseen hyödyntämiseen. Tämä koskee esimerkiksi tekoälyn hyödyntämistä kaikessa viranomaistoiminnassa. Petteri Orpon hallitus on sitoutunut hallitusohjelmassaan mahdollistamaan tekoälyn avulla tehtävät automaattiset viranomaispäätökset.
Myös EU:n tekoälysäädös sellaisenaan sovellettavana mahdollistaa tekoälyn hyödyntämisen päätettäessä ihmisille tärkeistä julkisista ja yksityisistä palveluista, joten kansallisesti tiukempia tulkintoja ja kirjauksia tulisi välttää. EK esittää, että vuoden 2025 aikana aloitetaan oikeusministeriövetoisesti selvitystyö tekoälyn mahdollistamisessa viranomaispäätöksenteossa.
Hallitusohjelmassa luvataan vaikuttaa aktiivisesti siihen, ettei lainsäädäntö tai sen toimeenpano hidasta alustataloutta, tekoälyä, dataa ja digitalisaatiota koskevia hallitusohjelmatavoitteita. Esimerkiksi tekoälyn käyttöä koulutus- ja opetustilanteissa olisi syytä säädöksen kansallisessa toimeenpanoprosessissa tarkentaa. Opiskelijoiden arviointi tekoälyllä on suuren riskin toimintaa, mutta opetussektorilla on paljon myös matalamman riskin tekoälyn hyödyntämistilanteita, kuten tekoälyn käyttöä oppimateriaalien ja tehtävien laatimisessa, joiden osalta tulee välttää liian tiukkoja kansallisia tulkintoja. EK viittaa asian yksityiskohtaisemman perustelun osalta Medialiitto ry:n lausuntoon.
Hallitusohjelmassa on sitouduttu myös tekoälyn käyttöön sosiaali- ja terveydenhuollossa esimerkiksi työvuorosuunnittelussa, ennaltaehkäisyssä, oma- ja itsehoidossa sekä palvelu- ja hoitotoiminnassa. Tämä kaikki tulee tehdä perusoikeudet turvaten.
EK esittää, että edellä mainittujen hallitusohjelmakirjausten toteuttamiseksi hyödynnetään myös tekoälysäädöksen 57 artiklan mukaisia tekoälyn sääntelyn testiympäristöjä, joita koskeva lakiesitys on tulossa lausunnolle keväällä.