Voimalaitosverolaki (EK-2013-224)

Valtiovarainministeriö on pyytänyt Elinkeinoelämän keskusliitolta lausuntoa voimalaitosverolakia koskevasta hallituksen esitysluonnoksesta. Laissa säädettäisiin uudesta voimalaitoksiin kohdistuvasta verosta.

EK:n näkemyksen mukaan esitysluonnoksen mukainen vero olisi perusteeton ja kohtelisi eri verovelvollisia ja erilaisia päästöttömiä energiantuotantomuotoja epäneutraalisti. Tämän vuoksi esitysluonnoksen mukaisen voimalaitosveron säätämisestä tulisi kokonaan luopua. Perusteluina esitämme seuraavaa:

Ansiottomat voitot

Esitysluonnoksen mukaan EU:n päästökauppajärjestelmän käyttöönotosta hyötyivät erityisesti ne toimijat, joilla oli käytössään päästöttömiä sähköntuotantomuotoja. Näiden toimijoiden katsotaan saavan ansiottomia voittoja, joita olisi tarkoitus ryhtyä verottamaan. Veronalaisia ansiottomia voittoja syntyy esitysluonnoksen mukaan vain niille tuotantolaitoksille, jotka olivat toiminnassa päästökauppadirektiivin käsittelyn alkaessa vuonna 2003.

Päästökaupalla pyritään hillitsemään hiilidioksidipäästöjä. Hiilidioksidin päästöoikeuden hinta nostaa hiili- ja kaasuvoiman tuotantokustannuksia ja toisaalta päästötön energia saa kilpailuetua. Tämä on päästökauppajärjestelmän nimenomainen tarkoitus. Päästökauppajärjestelmän tarkoituksena ei ole ohjata vain jonkin tietyn ajankohdan jälkeen rakennetuissa voimalaitoksissa harjoitettua energiantuotantoa. Myös edellä mainittua ajankohtaa vanhemmissa vesi-, tuuli- ja ydinvoimalaitoksissa tuotettu energia on päästötöntä. Kysymys on juuri sellaisista tuotantomuodoista, joihin päästökaupalla pyritään. Näiden vanhempien voimalaitosten verottaminen esitysluonnoksen mukaisella voimalaitosverolla on katsottava päästökauppajärjestelmän tarkoituksen vastaiseksi. Osoituksena tästä voitaneen osaltaan pitää myös sitä, että esitysluonnoksen mukaista veroa ei ole voimassa missään muussa EU:n jäsenvaltiossa.

Kun päästökauppajärjestelmän tarkoituksena on parantaa myös vanhimmissa päästötöntä energiaa tuottavissa voimalaitoksissa harjoitettavan energiantuotannon edellytyksiä, näistä voimalaitoksista kertyviä mahdollisia voittoja tai tappioita ei voida katsoa ansiottomiksi. Esitysluonnoksessa ehdotettu uusi voimalaitosvero on näin ollen perusteeton.

Veron peruste

Voimalaitosveron tarkoituksena on esitysluonnoksen mukaan ansiottoman voiton verottaminen. On kestämätöntä, että veron perusteena on oletettu tuotto, jota ei kuitenkaan voida osoittaa olevan koko järjestelmän eikä yksittäisen verovelvollisen osalta. Lisäksi esitysluonnoksessa tarkoitetun ansiottoman voiton määrän laskeminen on erittäin hankalaa, minkä vuoksi tällaisen verotuksen toteuttaminen on käytännössä mahdotonta. Tästä huolimatta uudesta verosta ei ole päätetty luopua, vaan esitysluonnoksessa on päädytty veromalliin, jossa veron peruste olisikin voimalaitosrakennusten jälleenhankinta-arvo, josta ei ole tehty laskennallisia ikävähennyksiä.

Voimalaitosrakennuksen jälleenhankinta-arvo on kuitenkin aivan eri asia kuin esitysluonnoksessa tarkoitettu ansioton voitto. Esitysluonnoksessa on tästä huolimatta katsottu, että mainittu jälleenhankinta-arvo heijastaisi riittävässä määrin voimalaitoksille syntyvän ansiottoman voiton määrää. Tätä väitettä ei ole millään tavoin perusteltu tai edes pyritty näyttämään toteen. Esitysluonnoksesta jää väistämättä sellainen kuva, että kysymyksessä olisi Euroopan unionin lainsäädännön vastainen vero, joka on pyritty verhoamaan kiinteistöverotuksen muotoon. Esitysluonnoksesta tulisi käydä selkeästi ilmi, että verotus perustuu kaikilta osin siinä usein mainittuun ansiottomaan voittoon eikä esimerkiksi ko. voimalaitoksissa tapahtuvaan sähköntuotantoon. Erityisesti esitysluonnoksen 4 §:n 2 momentissa säädetty toissijainen määräytymisperuste näyttäisi perustuvan jälkimmäiseen. Näin ollen epäilyt siitä, onko esitysluonnos itse asiassa Euroopan unionin lainsäädännön vastainen, eivät ole perusteettomia.

Veron määrä

Sähkön hinta määräytyy pohjoismaisilla sähkömarkkinoilla ja sen voidaan sanoa vaihtelevan koko ajan. Tämän vuoksi myös sähköntuotannon kannattavuus vaihtelee. Voimalaitosrakennusten jälleenhankinta-arvo ei millään tavoin seuraa sähkömarkkinoita tai päästöoikeuksien hintaa eikä jälleenhankinta-arvon kehittyminen vastaa sähköntuotannon kannattavuutta. Voimalaitosveron sitominen voimalaitosrakennusten jälleenhankinta-arvoon johtaisi käytännössä siihen, että veron prosentuaalinen osuus esitysluonnoksessa tarkoitetusta ansiottomasta voitosta voi vaihdella merkittävästi vuodesta toiseen – johtaen joissain tapauksissa jopa yli 100 %:n verotukseen suhteessa laskennalliseen ”windfall-tuottoon”. Tällainen verotus olisi täysin kohtuutonta eikä se olisi edes esitysluonnoksessa esiin tuotujen tavoitteiden mukaista. Ehdotettua veromallia ei näin ollen voida pitää tältä osin kannatettavana.

Vaikutukset investointeihin

Esitysluonnoksen mukaan vero ei vaikuttaisi sähköntuotantokapasiteetin investointipäätöksiin eikä halukkuuteen investoida uuteen päästöttömään tuotantoon, koska se kohdistuisi vain vanhoihin voimalaitoksiin. Käsitys on virheellinen. Jo pelkkä veron valmistelu on vähentänyt investointihalukkuutta merkittävästi. Lisäksi myös uusinvestointien rahoituskulut nousevat uuden veron tuoman poliittisen riskilisän vuoksi. Tästä on lisäydinvoimaa suunnittelevilla/rakentavilla yhtiöillä jo konkreettisia kokemuksia.

Energiainvestoinnit ovat taloudellisesti varsin merkittäviä investointeja. Niitä suunnitellaan pitkään, niiden toteuttaminen kestää kauan ja ennen kaikkea ne toteutetaan käytettäväksi kymmeniä vuosia, ydinvoimaa jopa 60 vuotta. Investointi- ja rahoituspäätösten tekeminen edellyttää mahdollisimman vakaata toimintaympäristöä. Kun otetaan huomioon esimerkiksi hiilidioksidipäästöjen vähentämistavoitteet, tavoitteet päästöttömien energiatuotantomuotojen lisäämisessä, omavaraisuuden ja energiahuoltovarmuuden kasvattamisessa jne., toimintaympäristön vakautta ja siten investointihalukkuutta ei millään tavoin lisää uuden veron säätäminen vain kotimaiselle päästöttömälle sähköntuotannolle.

Vero saanee väistämättä myös kansainvälistä huomiota. Suomi näyttäisi olevan ainoa EU:n jäsenvaltio, jonka tarkoituksena on verottaa päästöttömiä sähköntuotantomuotoja muita raskaammin. Kun lisäksi otetaan huomioon, että uusi vero näyttäisi olevan jopa Euroopan unionin lainsäädännön näkökulmasta vähintäänkin kyseenalainen, vero todella vaikuttaa investointihalukkuuteen ja investointipäätöksiin. Huolestuttavinta tämä on sen vuoksi, että vaikutukset eivät välttämättä rajoitu ainoastaan energiainvestointeihin.

Veron eriarvoinen kohdentuminen

Esitysluonnoksen mukainen vero kohdentuisi hyvin epäneutraalisti eri sähköntuotantomuotoihin ja eri verovelvollisiin. Toisaalta tuotetun sähkön määrään perustuva vero olisi EU-säännösten vastainen.

Esityksen mukaisesti vesivoimaloissa tuotetun sähkön verotus olisi noin 7-8 -kertainen ydinvoimaloissa tuotettuun sähköön verrattuna. Yksittäisten tuottajien näkökulmasta vesivoimaloidenkin välillä olisi kymmenkertaisia eroja veron määrässä, kun otetaan huomioon voimaloissa tuotetun sähkön määrä. Esitysluonnoksen perusteluissa esitetty väite siitä, että ”rakennusten ja rakennelmien jälleenhankinta-arvo heijastaisi karkeasti voimalaitoksen ansiottoman voiton määrää” on siis virheellinen.

Esitysluonnoksen mukaisessa voimalaitosverossa ei oteta huomioon tuotantokustannusten eroista syntyviä eri tuotantomuotojen eikä saman tuotantomuodon eri voimalaitosten välisiä kokonaistuottoeroja. Erityisesti veron piiriin tulevat vanhat tuulivoimalaitokset ovat pääsääntöisesti kannattamattomia tuotantomääriin nähden korkeiden ylläpitokustannustensa vuoksi. Voimalaitosveron säätäminen jo ennestään kannattavuudeltaan huonolla tasolla olevalle tuotannolle ei vastaa perusteluissa esitettyä ansiottoman tuoton verotusta.

Verovelvollisten tasapuolisen kohtelun näkökulmasta esitysluonnos vaikuttaa näin ollen kestämättömältä. Veron perusteena ei voida käyttää jälleenhankinta-arvoa, kun tavoitteena on ansiottoman tuoton verottaminen.

Valtiontuki

Voimalaitosvero olisi uusi, edellä kuvatulla tavalla valikoivasti kohdentuva erillisvero, jolla ei ole liittymää olemassa olevan verojärjestelmän toimintaperiaatteisiin. Veron määräytyminen huomioon ottaen verolla ei myöskään ole objektiivista tai loogista perustetta tai liittymää verolle asetettuun tavoitteeseen. Veron valikoivuutta ei voida EK:n käsityksen mukaan pitää verojärjestelmän luonteesta johtuvana, vaan sitä on sen valikoivuuden vuoksi tarkasteltava EU:n valtiontukisäännösten mukaisena valtiontukena. Tämä on lähtökohtana myös luonnoksessa hallituksen esitykseksi, koska sen mukaan voimaantulon edellytyksenä on, että komissio hyväksyy veroon ehdotetut rajaukset valtiontukimenettelyssä.

Luonnoksessa hallituksen esitykseksi ei ole esitetty perusteita, minkä vuoksi vero olisi valtiontukena hyväksyttävissä. Vero ei ole perusteltavissa esimerkiksi ympäristösyillä, eikä sen hyväksyttävyyden arviointiin voida soveltaa ympäristönsuojelun suuntaviivoja. Toisaalta vero on kuitenkin selvästi yhteisön yleisten tavoitteiden (päästöjen vähentäminen) vastainen ja omiaan vääristämään merkittävästi kilpailua.

Sähkön ja lämmön yhteistuotanto (CHP)

Esitysluonnoksen perustelut CHP:n rajaamiseksi veron ulkopuolelle ontuvat. Tavoite on oikea, mutta vankkojen perustelujen puuttuessa on riskinä, että komissio vaatii kilpailulainsäädännön puitteissa myös CHP:n veroesityksen piiriin. Tämäkin näkökohta puoltaa voimalaitosverosta luopumista.

Valmistumisvuosi

Esitysluonnoksen mukaan voimalaitosvero koskisi vesi-, tuuli- ja ydinvoimalaitosta, joka on valmistunut vuonna 2003 tai aikaisemmin. Soveltamisalan rajaus mainittuihin laitoksiin perustuu siihen, että päästökauppadirektiivin käsittely alkoi vuonna 2003.

Lienee kiistatonta, että päästökauppajärjestelmän valmistelu vaikutti energiainvestointien valmisteluun ja toteutuksiin jo 1990-luvulta lukien. Tämän vuoksi mainittu aikaraja on perusteiltaan kestämätön. Energiainvestoinnit ovat erittäin pitkäkestoisia investointeja, minkä vuoksi valmisteilla ollut päästökauppajärjestelmä vaikutti energiainvestointeihin jo merkittävästi aikaisemmin kuin vasta mainitun direktiivin virallisen käsittelyn alettua.

Tehonlisäykset

Esitysluonnoksen mukaan voimalaitosta välittömästi palvelevat rakennukset tai rakennelmat verotettaisiin voimalaitoksen valmistumisvuoden mukaan, vaikka ne olisivat valmistuneet vuoden 2003 jälkeen. Vastaavasti otettaisiin huomioon vuoden 2003 jälkeen tehdyt tehonlisäykset. Esitysluonnoksen perusteella näyttäisi siis siltä, että uudehkokin tehonlisäysinvestointi luettaisiin mukaan voimalaitosveron perusteeseen, vaikka sitä suunniteltaessa ja sitä toteutettaessa päästökauppajärjestelmä olisi jo ollut voimassa. Tältä osin on selvää, että minkäänlaista ”ansiotonta voittoa” ei voi edes syntyä. Säännös näyttäisi olevan ristiriidassa esitysluonnoksen perusteiden ja tarkoituksen kanssa. Jos voimalaitosverosta ei vastoin edellä esitettyä päätetä kokonaan luopua, säännöstä tulee ehdottomasti selkeyttää siten, että siitä käy yksiselitteisesti ilmi, ettei vuoden 2003 jälkeen tehtyjä tehonlisäys- tms. investointeja lueta mukaan veron perusteeseen.

Syrjivä vero

Esitysluonnoksen mukaan voimalaitosvero kohdistuisi vain Suomessa sähköä tuottaviin voimalaitoksiin, minkä vuoksi siihen ei liity verosyrjintäkiellon lähtökohdista arvioitavia kysymyksiä. Vero ei ole syrjintäkiellon vastainen vero, kun se ei lainkaan kohdistu ulkomaiseen sähköntuotantoon. Sen sijaan on selvää, että kyseinen vero syrjii Suomessa sijaitsevia voimalaitoksia. Sähkömarkkinat ovat avoimet eikä vastaavaa veroa ole missään muussa EU:n jäsenvaltiossa. Näin ollen se on kotimaiselle tuotannolle sellainen kustannusrasite, joka puuttuu kokonaan sähkömarkkinoilla kilpailevilta ulkomaisilta sähköntuottajilta. Tällaisia kotimaista tuotantoa syrjiviä veroja ei tule säätää.

Teknisluonteisia virheitä

Voimalaitosveron säätämisestä tulisi kokonaan luopua. Lisäksi kiinnitämme huomiota esitysluonnoksessa oleviin seuraaviin teknisluonteisiin virheisiin:

Vähennyskelvottomuus

Esitysluonnoksen mukaan voimalaitosvero ei olisi elinkeinoverotuksessa vähennyskelpoinen vero.

Merkittävä osa verovelvollisista voimalaitosyhtiöistä toimii ns. Mankala-periaatteella. Koska nämä yhtiöt myyvät sähköä omistajilleen omakustannushintaan, sähkön myyntihintaa olisi korotettava uuden voimalaitosveron verran, jotta toiminta ei olisi tappiollista. Jos voimalaitosvero ei olisi elinkeinoverotuksessa vähennyskelpoinen, omakustannushintaan toimivan voimalaitosyhtiön tulos katsottaisiin voimalaitosveron verran voitolliseksi, josta olisi maksettava tuloveroa. Tällainen sääntely olisi kysymyksessä olevien yhtiöiden kannalta kohtuutonta. Tämän vuoksi voimalaitosvero tulisi katsoa elinkeinoverotuksessa vähennyskelpoiseksi samalla tavoin kuin muutkin kiinteistöverot.

Jos edellä selostettua muutosta ei toteuteta, voimalaitosveron määrää on alennettava merkittävästi, jotta siitä ja elinkeinoverotuksesta yhteensä aiheutuvat kustannukset voimalaitosyhtiöille eivät ylitä esitysluonnoksessa arvioitua 50 miljoonan euron määrää.

Verovelvollinen

Esitysluonnoksen mukaan verovelvollinen on se, joka harjoittaa vesi-, tuuli- tai ydinvoimalaitostoimintaa Suomessa sijaitsevassa voimalaitoksessa. Kiinteistöverotuksessa verovelvollinen on puolestaan kiinteistön omistaja tai omistajan veroinen haltija. Verovelvollisuutta ei toisin sanoen ole määritelty kyseisissä verolaeissa yhdenmukaisesti.

Kiinteistöverotuksen toimittaa Verohallinto. Voimalaitosvero olisi puolestaan oma-aloitteinen vero, joka näyttäisi perustuvan Verohallinnon toimittaman kiinteistöverotuksen tietoihin. Tämän vuoksi voimalaitosverolaissa tulisi nimenomaisin säännöksin varmistaa, että verovelvollisella on oikeus kaikkiin niihin tietoihin, jotka tämä tarvitsee oma-aloitteisen veronsa oikea-aikaiseen ja oikeamääräiseen ilmoittamiseen ja maksamiseen.

Kausiveroilmoitus

Veroa koskevat tiedot annettaisiin Verohallinnolle kausiveroilmoituksella. Kausiveroilmoituksen voisi toimittaa Verohallinnolle vain paperimuodossa.

Mikäli kausiveroilmoituslomaketta joudutaan muuttamaan voimalaitosveron vuoksi, muutokset on toteutettava siten, että niistä ei aiheudu minkäänlaista hallinnollista lisätyötä eikä lisäkustannuksia muille kuin voimalaitosverovelvollisille. Muussa tapauksessa on vaarana, että uudesta verosta aiheutuvat hallinnolliset lisäkustannukset kasvavat merkittävästi.

Kausiveroilmoitus tulisi voida toimittaa sähköisessä muodossa jo ensimmäisestä ilmoituksesta lukien, jotta vältytään tarpeettomilta hallinnollisilta lisäkustannuksilta.

Veron maksuunpano

Esitysluonnoksen mukaan määräaika veron maksuunpanolle olisi viisi vuotta asianomaisen verokauden päättymisestä.

Oma-aloitteisessa verotuksessa maksuunpanolle on säännönmukaisesti varattu aikaa kolme vuotta. Tältä osin viittaamme esimerkiksi arvonlisäverolakiin ja valmisteverotuslakiin. Esitysluonnoksessa ei ole esitetty mitään perusteita sille, että voimalaitosveron osalta maksuunpanolle olisi varattava pidempi määräaika kuin muussa oma-aloitteisessa verotuksessa. Tämän vuoksi määräaikaa koskevaa säännöstä on muutettava ja kyseinen määräaika lyhennettävä kolmeen vuoteen. Vastaava muutos tulisi tehdä myös arviomaksuunpanoa koskevaan säännökseen ja oikaisuilmoituksen antamiseen.

Viivästysseuraamukset

Esitysluonnoksen perusteella jää epäselväksi, mitkä ovat seuraamukset verovelvollisen ilmoitusta ja/tai maksua koskevasta virheestä, jonka hän oma-aloitteisesti korjaa. Säännökset tulisi tältä osin kirjoittaa selkeämmin.

Vastuu verosta yritysjärjestelytilanteissa

Esitysluonnos on yritysjärjestelytilanteita koskien kirjoitettu varsin väljään muotoon ja säännöksiä tulisi täsmentää. Esimerkiksi pörssilistatun yrityksen luovuttaessa jonkin voimalaitostoimintaansa täysin liittymättömän liiketoiminnan tai sen osan, luovutuksensaaja näyttäisi esitysluonnoksen perusteella vastaavan luovuttajan kyseisen verokauden voimalaitosverosta. Tällainen sääntely ei liene tarkoituksenmukaista. Vastuu tulisi rajoittaa voimalaitosliiketoiminnan luovutuksiin.

Kunnioittavasti
Elinkeinoelämän keskusliitto EK

Tellervo Kylä-Harakka-Ruonala       Jussi Mustonen