Lausunto luonnoksesta hallituksen esitykseksi ympäristönsuojelulaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (EK-2012-409)

Ympäristöministeriö pyytää lausuntoa luonnoksesta ympäristönsuojelulaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi.

Ehdotuksella päivitettäisiin ympäristönsuojelulaki vastaamaan EU:n lainsäädäntöä ja Suomen nykyisen perustuslain vaatimuksia. Ympäristönsuojelulain uudistaminen on kirjattu hallitusohjelmaan. Lausuntonaan EK esittää:

Yhteenveto

Lain jatkovalmistelussa seuraavat lähtökohdat tulisi ottaa huomioon:

• Teollisuuspäästödirektiivin määräyksiä ei tiukenneta kansallisesti. Parhaan käyttökelpoisen tekniikan päätelmiä sovelletaan suurten laitosten lupaharkinnassa joustavasti ja tarkoituksenmukaisesti lupaharkinnan kokonaisvaltaisuus huomioon ottaen.
• Yrityksille aiheutuvaa hallinnollista taakkaa ei lisätä sisällyttämällä ympäristölupamenettelyyn jo muissa lainsäädännöissä säädeltyjä kokonaisuuksia ja uusia selvitysvelvoitteita.
• Viranomaisten velvollisuudet tehdä keskenään yhteistyötä sekä vaatimukset lupien ja ilmoitusten enimmäiskäsittelyajoista sisällytetään ympäristönsuojeluasetukseen.
• Valvonnan maksullisuutta tarkastellaan osana kokonaisuutta sen jälkeen, kun hankkeen toinen vaihe ympäristölupajärjestelmän selkeyttämiseksi on toteutettu.
• Uudistuksen toinen vaihe käynnistetään nopeasti lupamenettelyn selkeyttämiseksi ja keventämiseksi.

Kiireellisen teollisuuspäästödirektiivin täytäntöönpanon lisäksi lakiin on valmisteltu useita yksinomaan kansallisia, lakien päällekkäisyyksiä lisääviä ja toimijoiden oikeusturvaa heikentäviä muutoksia. Tällaisia ovat ympäristöviranomaisen mahdollisuus estää yritystoiminnan sijoittuminen yksinomaan luonnonarvojen perusteella sekä valtuus antaa määräyksiä energian ja materiaalien käytön tehokkuudesta samoin kuin kemikaaleja koskevat velvollisuudet. Ko. muutosten osalta ei ole lainkaan selvää, että ympäristönsuojelulaki ja ympäristölupamenettely olisivat tarkoituksenmukaisimpia keinoja toteuttaa niihin liittyviä tavoitteita. Ehdotuksen mukaisena toteutuessaan ympäristönsuojelulaki ja lupamenettelyt muuttuisivat kaikille osapuolille vaikeammin hahmotettaviksi. Kokonaisuudessaan säännöksiin tehtävät muutokset on esitetty yksityiskohtaisissa kommenteissa. Tiivistetysti keskeisimpinä muutoksina EK esittää seuraavaa:

• Luonnonarvoja koskevaa uutta säännöstä ei sisällytetä ympäristönsuojelulakiin (11 §).
• Uutta muun lainsäädännön kanssa päällekkäistä velvoitetta ennaltavarautumissuunnitelmasta ei sisällytetä lakiin (13 §).
• Uusia kemikaalien käyttöä ja säilytystä koskevia huolehtimisvelvollisuuksia ei sisällytetä lakiin (18 §).
• Energian ja materiaalien käytön tehokkuutta koskevaa uutta säännöstä ei sisällytetä lakiin (59 §).
• Tiettyjä nimettyjä toimialoja koskevien vaatimusten osalta varmistetaan, että annettavissa asetuksissa keskeistä on vaadittava ympäristönsuojelun taso yksityiskohtaisten menetelmä-, laite- tai rakennevaatimusten sijaan (8 § ja 9 §).
• Jätteiden hyötykäyttöä ei vaaranneta maaperän pilaamiskieltoa tarpeettomasti muuttamalla (15 §).
• Maaperän ja pohjaveden tarkkailumääräyksiä tarkennetaan vastaamaan nykyistä käytäntöä (69 §).
• Lupamääräysten tarkistamista koskeviin perusteluihin täsmennetään tavoitetta riittävän pitkästä lupakaudesta ja viranomaisten velvollisuudesta perustella tarkistamishakemusten tarve (74 §).
• Suurten laitosten lupaharkinnassa päätelmien noudattamista koskeva säännös täsmennetään teollisuuspäästödirektiivin mukaiseksi (77 §).
• Poikkeusmenettelyä koskevaa säännöstä ei laajenneta teollisuuspäästödirektiivin tarkoittamasta ja varmistetaan investointien järkevä toteutus (79 § ja 81 §).
• Perustilaselvityksen laatimisesta olemassa oleville toiminnoille ei tehdä liian raskasta (82 §).
• Perusteluihin täsmennetään viranomaismenettely uudessa, luvan vähäistä muuttamista, koskevassa säännöksessä (94 §).
• Mittausten ja tutkimusten laadunvarmistusta koskevaa säännöstä ei tiukenneta nykyisestä (203 §).

Lainsäädännön tuettava yritysten investointi- ja kilpailuedellytyksiä

Lausunnolla oleva uudistettu ympäristönsuojelulaki on keskeisesti yritysten toimintaympäristöön vaikuttava laki. Laki kattaa laajasti erityyppisiä ja erikokoisia toimijoita. Lainsäädännön tulisi olla tarkoituksenmukaista, selkeää ja ymmärrettävää kaiken kokoisille toimijoille.

Yrityksille pitää varmistaa yhdenvertainen kohtelu ja tasapuoliset kilpailuedellytykset globaalisti, EU-tasolla ja kansallisesti. EU tuottaa paljon yksityiskohtaista ympäristösääntelyä ja tarvetta kansallisille kiristyksille voidaan harvoin perustella yksiselitteisesti edes ympäristön edulla. Suomessa teollisuuden päästöjä on jo pitkään vähennetty systemaattisesti ja päästöjen merkittävä väheneminen on hyvin kuvattu myös hallituksen esityksen yleisperusteluissa. Myös teollisuuspäästödirektiivin vaikutusten arvioinnissa kaukokulkeuman merkitys on tunnistettu suureksi, jolloin ympäristöhyödyt Suomessa tehtävistä päästöjen vähentämistoimista jäävät vähäisiksi.

Ympäristöön liittyvistä velvoitteista ja selvityksistä aiheutuu yritystasolla huomattavia kustannuksia ja hallinnollista taakkaa, joita ei tulisi perusteettomasti lisätä. Lainvalmistelussa yksittäistapaukset eivät saisi vaikuttaa kaikkia yrityksiä koskeviin velvoitteisiin. Ennen yksittäistapausten pohjalta tehtäviä muutoksia tulisi erityisen tarkkaan selvittää, onko kyseessä lainsäädännön puute vai onko kyse ennemmin esimerkiksi viranomaiskäytännöistä tai tiedon ja osaamisen puutteista. Uusien velvoitteiden kohtuullisuus ja vaikuttavuus pitäisi aina arvioida huolella suhteessa niiden aiheuttamiin kustannuksiin, hallinnolliseen taakkaan ja muihin yritysvaikutuksiin.

Ympäristönsuojelulaissa on ongelmallista, ettei se juuri erottele olemassa olevien ja uusien toimintojen lupakäsittelyjä toisistaan. Ympäristönsuojeluasetusta valmisteltaessa olisikin vielä harkittava, voidaanko esimerkiksi lupahakemuksen sisältövaatimuksissa tarkemmin erotella ensimmäistä kertaa lupakäsittelyyn tulevilta toiminnoilta vaadittavat tiedot ja olemassa olevien lupien tarkistusten edellyttämät tiedot. Lähtökohtana on, että lupien tarkistusmenettely olisi oleellisesti kevyempi ja nopeampi kuin haettaessa lupaa ensimmäistä kertaa tai toimintaa olennaisesti muutettaessa. Nykyisellään näin ei ole. Jatkossa ympäristöluvista kuitenkin suuri osa on olemassa olevien toimintojen lupien tarkistuksia.

Yritykset tarvitsevat vakaata toimintaympäristöä, jotta investointeja tehdään. Investoinnit puolestaan ovat välttämättömiä työllisyyden turvaamiseksi. Jo nykyisin hankkeista valitetaan sen eri lupamenettelyissä ja tästä voi seurata investointien viivästymistä vuosilla. Lakiin ei tulisi sisällyttää uusia epämääräisiä ja tulkinnanvaraisia kokonaisuuksia, joiden jo etukäteen tiedetään hidastavan lupakäsittelyjä, lisäävän selvitysvelvoitteita ja valituksia sekä viivästyttävän hankkeita entisestään.

Lupaharkinnan kokonaisuus pidettävä selkeänä

Lain uudistuksen ensimmäisessä vaiheessa kiireellistä ja välttämätöntä on ollut saattaa teollisuuden päästödirektiivi (IE-direktiivi, 2010/75/EU) osaksi kansallista lainsäädäntöä. Tämän ohella ympäristöministeriö on jo uudistuksen ensimmäisessä vaiheessa toteuttanut lain kokonaisuudistuksen kansallisine tavoitteineen. Raskas prosessi on jouduttu toteuttamaan kiireellä ja erillisinä osakokonaisuuksina. Lain valmistelussa myös vaikutusten arviointia on toteutettu toisistaan irrallisina osakokonaisuuksina. Yritysvaikutusten arviointi on olennainen osa lainsäädännön taloudellisten vaikutusten arviointia. Yritysvaikutuksia arvioitaessa tulisi tarkastella erityisesti vaikutuksia yritysten kustannuksiin, yritysten väliseen kilpailuun ja markkinoiden toimivuuteen, pk-yrityksiin sekä yritysten kasvumahdollisuuksiin, investointeihin ja kansainväliseen kilpailukykyyn.

Ympäristölupamenettelyyn on tuotu kansallisista syistä uusia, muissa lainsäädännöissä ja menettelyissä jo pitkälti säädeltyjä asiakokonaisuuksia, jotka ovat omiaan hämärtämään viranomaisten toimivaltajakoja, lisäämään yritysten epätietoisuutta ja hallinnollista taakkaa ja vaikeuttamaan viranomaisresurssien tehokasta käyttöä. Tämä ei voi olla kenenkään etu, ja keskeisenä ohjenuorana laissa ja sen uudistamisessa tulisikin olla olennaiseen ja ympäristönsuojelulain ytimeen keskittyminen.

Ympäristönsuojelulaissa olennaista on edelleen ympäristön pilaantumisen ehkäiseminen ja vähentäminen kokonaisvaltaisesti olemassa olevan ympäristönsuojelulain soveltamisalan mukaisesti. Voimassa olevan lain perusteluissa (HE 84/1999, s. 36) on hyvin todettu lain ydin: ”Ympäristönsuojelulaki olisi ympäristön pilaantumisen torjuntaa koskeva yleislaki. Ympäristönsuojelulla tarkoitettaisiin laissa pilaantumisen ehkäisemistä. Ympäristönsuojelun käsite ymmärrettäisiin laissa siten yleiskieltä suppeammassa merkityksessä. Ympäristönsuojeluun ei kuulu tässä merkityksessä luonnonsuojelu, jolla tarkoitetaan lajien ja niiden elinympäristöjen suojelua, ympäristökokonaisuuksien suojelua ja varsinaista luonnon monimuotoisuuden suojelua.” Lisäksi lupaharkinnassa tulisi jatkossakin tarkastella päästöjä ja niiden vaikutuksia yhtenä kokonaisuutena. Kokonaisvaltainen harkinta ei enää voimassa olevan lain tavoin korostu lain säännöksissä tai perusteluissa. Riskinä osa-optimoinnin tavoittelussa on ympäristövaikutusten kokonaisuuden ja kustannustehokkuuden kannalta pahimmillaan jopa aiempaa huonompia ratkaisuja.

EK ei jaa ympäristöministeriön näkemystä uudistuksella saavutettavasta ympäristölupaprosessin selkeytymisestä ja päätösten ennakoitavuuden parantumisesta, vaan katsoo päinvastoin uuden lain tarkoittavan yrityksille entisestään hitaampia prosesseja ja arvaamattomampia päätöksiä. Erityisen ongelmallisia ja tulkinnanvaraisia ovat toiminnan sijoituspaikan luonnonarvoihin liittyvä uusi sijoittumisen este sekä lupaviranomaisen puuttuminen yritystoiminnan järjestämiseen energia- ja materiaalitehokkuusmääräyksillä. Lisäksi ympäristönsuojelulain suhdetta kemikaalilakiin ja kemikaaliturvallisuuslakiin hämärretään.

Lakihankkeen asettamiskirjeessä on uudistuksen ensimmäisen vaiheen ja projekti 1:n osalta todettu: ”Projektin on tehtävä ehdotus myös lupien ja lupamääräysten uusimista koskevien lain säännösten tarpeellisista muutoksista ottaen huomioon teollisuuspäästödirektiivin vaatimukset ja mahdollisuudet hallinnollisen taakan keventämiseen.”

EK katsoo, että lain valmistelussa hallinnollisen taakan vähentämisen tarkastelu on jätetty vähälle huomiolle. Hallitusohjelman edellyttämä ympäristölupajärjestelmän selkeyttäminen on lykätty uudistuksen toiseen vaiheeseen, jonka käynnistäminen on edelleen auki. Kuten hallitusohjelmassa on linjattu, tulisi ympäristölupaprosessit saada nopeammiksi, toimintaehdot selkeiksi ja turhat päällekkäisyydet tulisi poistaa.

Viranomaisten yhteistyötä ja käsittelyaikoja koskevat velvoitteet

Ympäristönsuojelulakiin ei perinteisesti ole sisällytetty paljoakaan viranomaisia koskevia velvoitteita, vaan niistä on määrätty asetuksessa. Esimerkiksi voimassa olevan ympäristönsuojeluasetuksen 17 § ja 33 a § edellyttävät lupaviranomaiselta yhteydenpitoa muihin viranomaisiin samasta hankkeesta sekä lupa- ja valvontaviranomaisten yhteistyötä. Nyt lausunnolla oleva kokonaisuus ei sisällä ympäristönsuojeluasetusta.

EK pitää tärkeänä, että asetuksen valmistelussa tarkastellaan myös viranomaisiin kohdistuvia velvoitteita, kuten viranomaisten keskinäistä yhteistyötä ja mahdollisia enimmäiskäsittelyaikoja. Määräaikoja käsittelyajoille tarvitaan mm. 81 §:n mukaisissa suurten laitosten lupien tarkistuksissa, joihin pykälän perusteluissa on hyvin viitattukin. Lisäksi käsittelyä koskevat määräajat viranomaisille ovat tarpeen myös esimerkiksi 100 §:n ja 105 §:n mukaisten ilmoitusten käsittelyssä.

Ympäristönsuojeluasetuksessa viranomaiset tulisi selvemmin velvoittaa tekemään keskenään yhteistyötä ja esimerkiksi yhteistarkastuksia. Tarve yhteistarkastuksille ja viranomaisten yhteistyölle korostuu erityisesti uusissa hankkeissa, joissa viranomaisten paremmalla yhteistyöllä ja keskinäisellä koordinaatiolla voitaisiin vähentää yksittäisten viranomaisten tulkintoja esimerkiksi vaadittavien selvitysten määrästä ja laajuudesta. Periaatteella ”asioiden selvittäminen ja ratkaiseminen yhteen kertaan riittää” varmistettaisiin myös viranomaisten asiantuntemuksen ja resurssien kustannustehokas kohdentaminen. Lisäksi yhteistyöllä voitaisiin vähentää viranomaisten tarvetta valittaa toistensa päätöksistä. Näin lupamenettelyt voisivat selkeytyä ja nopeutua.

Jatkovalmistelusta

Elinkeinoelämän keskusliitto EK katsoo, että hallituksen esitykseen tehtävistä muutoksista tulisi käydä avointa keskustelua eri sidosryhmien kanssa. Myös lakihankkeen toinen vaihe ympäristölupajärjestelmän selkeyttämiseksi tulisi käynnistää mahdollisimman pian. EK haluaa jatkossakin osallistua lain valmisteluun. Jatkovalmistelussa eri sidosryhmät tulisi ottaa tasapainoisesti mukaan eri näkemysten aidoksi yhteensovittamiseksi.

Kunnioittavasti

Elinkeinoelämän keskusliitto EK
Infra ja ympäristö

Tellervo Kylä-Harakka-Ruonala

LIITE Yksityiskohtaiset kommentit (LIITETIEDOSTO PDF)