Yhdenvertaisuuslainsäädännön uudistamista koskeva luonnos hallituksen esitykseksi (EK-2013-1138)

Oikeusministeriö on valmistellut luonnoksen hallituksen esitykseksi yhdenvertaisuuslainsäädännön uudistamiseksi. Esitysluonnoksessa ehdotetaan säädettäväksi uusi yhdenvertaisuuslaki. Esitysluonnoksen mukaan uutta yhdenvertaisuuslakia sovellettaisiin pääsääntöisesti kaikessa julkisessa ja yksityisessä toiminnassa. Syrjinnän määritelmää ja oikeutettua erilaista kohtelua koskevaa sääntelyä muutettaisiin. Syrjintäperusteiden luettelo olisi ns. avoin ja myös kohtuullisten mukautusten epääminen määritettäisiin syrjinnäksi. Itse velvollisuutta tehdä kohtuullisia mukautuksia vammaisten henkilöiden yhdenvertaisuuden toteuttamiseksi laajennettaisiin nykyisestä. Myös lain noudattamisen valvontaa uudistettaisiin eräiltä osin ja nykyiset syrjintälautakunta ja tasa-arvolautakunta yhdistettäisiin yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunnaksi. Elinkeinoelämän keskusliitto EK esittää esitysluonnokseen seuraavat keskeiset huomiot.

Keskeiset huomiot esitysluonnokseen

Lainsäädännön rakenne

Luonnoksessa esitetään yhden, soveltamisalaltaan lähtökohtaisesti yleisen yhdenvertaisuuslain säätämistä. Esitysluonnoksen valmistelun aikana EK on todennut pitävänsä sekä työnantajien että työntekijöiden kannalta selkeimpänä, että työelämän osalta säädettäisiin oma lakinsa yhdenvertaisuudesta. EK katsoo edelleen, että yhdenvertaisuudesta työelämässä tulisi säätää omassa erillisessä laissa. Tämä selkeyttäisi valmisteltavan lainsäädännön rakennetta merkittävästi.

Esitysluonnoksen työelämää koskevia säännöksiä on valmisteltu vuosina 2011 – 2012 työ- ja elinkeinoministeriön asettamassa kolmikantaisessa työryhmässä. Työmarkkinakeskusjärjestöjen enemmistö on kannattanut omaa yhdenvertaisuuslakia työelämälle. Myös työryhmän muistio rakentui ns. kahden lain mallille. Esitysluonnoksessa esitetään kuitenkin ns. yhden lain mallia. Esitysluonnoksessa ei ole perusteltu tätä ratkaisua.

Pääministeri Jyrki Kataisen hallituksen ohjelmassa todetaan, että ”Hallitus valmistelee työlainsäädäntöön, työelämän kehittämiseen ja työelämän sosiaalivakuutukseen liittyvät linjaukset ja lainsäädäntömuutosesitykset yhteistyössä työelämän osapuolten kanssa.” Yhdenvertaisuuslainsäädännön uudistamisen osalta hallitusohjelmassa todetaan, että ”Työ- ja elinkeinoministeriö selvittää ja valmistelee yhdenvertaisuutta ja työelämän sääntelyä koskevat muutokset.”

EK katsoo, että uudistuksen jatkovalmistelu työelämää koskevilta osin on toteutettava hallitusohjelman mukaisesti eli työ- ja elinkeinoministeriön toimesta ja kolmikantaisesti.

Soveltamisala

EK:n näkemyksen mukaan yksi keskeisimmistä muutoksista esitysluonnoksessa olisi lain soveltuminen jatkossa pääsääntöisesti kaikkeen yksityiseen ja julkiseen toimintaan. Vaikka muutoksen tavoite on sinällään ymmärrettävä, johtaisi se yritysten näkökulmasta oikeusvarmuuden ja ennustettavuuden heikkenemiseen.

Lain valmistelun aikana ei ole ollut mahdollista arvioida kattavasti, missä kaikissa tilanteissa laki voisi tulla sovellettavaksi ja mitkä lain vaikutukset koko soveltamisalalla olisivat. Epäselväksi jäisi siten esimerkiksi, mitkä olisivat lain vaikutukset yksityisoikeuden ja erityisesti sopimusoikeuden tulkintaperiaatteisiin. Tämä on huolestuttavaa oikeussuhteiden vakauden näkökulmasta. EK pitää tarpeellisena, että nämä vaikutukset arvioidaan mahdollisimman huolellisesti jatkovalmistelun aikana.

Esitysluonnoksen valmistelun aikana EK on esittänyt, että oikeusvarmuutta yrityksille olisi mahdollista lisätä riittävän yksiselitteisillä ja selkeillä soveltamisalarajauksilla. EK pitää edelleen tärkeänä, että esimerkiksi yritysten väliset suhteet ja yritysten sisäinen päätöksenteko (pl. päätöksenteko työnantajana) sekä tiedotusvälineiden, kirjallisuuden ja taiteen sisältö rajataan ulos lain soveltamisalasta. EK katsoo, että näiden osalta syrjinnän kiellon konfliktitilanteet muiden perusoikeuksien kesken ovat ilmeiset (esimerkiksi sananvapaus).

Ensimmäisellä rajauksella olisi mahdollista varmistaa, että uudesta yhdenvertaisuuslaista ei seuraisi esimerkiksi yritysten sisäiseen, yhtiöoikeuden mukaiseen päätöksentekoon tai yritysten välisiin sopimussuhteisiin yllättäviä vaikutuksia. Jälkimmäisellä rajauksella puolestaan varmistettaisiin, että sananvapauteen sisältyvien suvaitsevaisuuden ja moniarvoisuuden vaatimusten mukaisesti jokainen tiedotusväline voisi edelleen päättää itsenäisesti noudattamastaan toimituksellisesta linjasta ja yleisölle välittämistään viestintäsisällöistä. Tältä osin on huomioitava, että yksilöä suojaavat sananvapauden käyttöä koskevat rajat on määritetty rikoslain yksityiselämän ja kunnian suojaa ja kiihottamista kansanryhmää vastaan koskevissa säännöksissä.

Mikäli edellä kuvattuja rajauksia ei kuitenkaan sisällytetä lakiin, EK pitää erittäin tärkeänä, että lain soveltumista eri elämänalueilla ja suhdetta muihin perusoikeuksiin määritetään lain yksityiskohtaisissa perusteluissa selkeästi.

Esitysluonnoksen 2 §:ää koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa käsitellään yritysten ja yleensä oikeushenkilöiden välisiä sopimussuhteita ja yritysten sisäistä päätöksentekoa. EK katsoo, että yksityiskohtaiset perustelut ovat liian monitulkintaisia eivätkä ne siten takaa yrityksille riittävää oikeusvarmuutta. Epäselvää esimerkiksi on, mitkä seuraavan kirjaukset vaikutukset olisivat yritysten sopimussuhteille: ”Niin ikään yritys ei muille yrityksille palveluja yleisesti tarjotessaan voisi kieltäytyä tekemästä sopimusta toisen yrityksen kanssa, jos kieltäytyminen tosiasiallisesti merkitsisi luonnollisen henkilön syrjintää”. EK pitää tärkeänä, että sopimusvapaus yritysten sopimussuhteissa turvataan yksityiskohtaisiin perusteluihin sisältyvin tulkintaohjein yksiselitteisesti.

Tiedotusvälineiden, kirjallisuuden ja taiteen sisällön osalta EK pitää tärkeänä, että mikäli lakiin ei sisällytetä soveltamisalarajausta, sananvapauteen sisältyvä mahdollisuus edustaa keskenään erilaisia, myös valtavirrasta poikkeavia toimituksellisia näkemyksiä säilyy myös jatkossa syrjintäkieltoa tarkentavin tulkintaohjein.

Työnantajan velvollisuus edistää yhdenvertaisuutta

Esitysluonnoksen 7 §:ssä säädettäisiin työnantajan velvollisuudesta edistää yhdenvertaisuutta. Esitys perusteluineen on valmisteltu edellä mainitussa kolmikantaisessa työryhmässä. Luonnoksen yksityiskohtaisia perusteluita on kuitenkin muutettu olennaisilta osin aiemmin kolmikannassa hyväksytystä. EK:n näkemyksen mukaan perustelut eivät ole tämänhetkisessä muodossaan hyväksyttävissä.

EK katsoo, että perusteluista tulee poistaa virke ”Lähtökohtaisesti arvioinnin tulisi kattaa kaikki yhdenvertaisuuslaissa kielletyt syrjintäperusteet”. Tällainen arviointi olisi käytännössä mahdotonta toteuttaa jo siitä syystä, että laissa kiellettäisiin syrjintä myös ”muulla henkilöön liittyvällä syyllä”. Työnantajien olisi mahdotonta arvioida, mitä kaikkea tämä ns. yleinen syrjintäperuste voisi tarkoittaa, ja sisällyttää tämä suunnitelmaan.

EK katsoo, että perusteluihin tulee palauttaa kolmikantaisen työryhmän valmistelemat virkkeet ”Toimenpiteiden piiriin ei olisi tarpeellista sisällyttää toimia sellaisiin kiellettyihin syrjintäperusteisiin liittyen, jotka eivät ole henkilöstön rakenne huomioon ottaen merkityksellisiä” ja ”Suunnitelmat ja toimenpiteet yhdenvertaisuuden edistämiseksi voisivat koskea vain työpaikan yleistä yhdenvertaisuustilannetta”.

Syrjinnän kielto ja oikeuttamisperusteet
Esitysluonnoksen syrjinnän kieltoa ja oikeuttamisperusteita koskevia säännöksiä on arvioitava yhdessä soveltamisalaan ehdotettujen muutosten kanssa. Vaikka esimerkiksi syrjintäperusteiden luettelo vastaa pääosin nykyisen yhdenvertaisuuslain sääntelyä, merkitsisivät esitysluonnoksen sisältämät muutokset lain soveltamisalaan, että syrjinnän kieltoa koskeva sääntely tulisi sovellettavaksi käytännössä kaikessa yritysten toiminnassa.

Esitysluonnoksen mukaan erilainen kohtelu irtaimen tai kiinteän omaisuuden taikka palvelun tarjoamisessa tai saamisessa ei olisi syrjintää, jos kohtelu perustuisi lakiin tai sillä muutoin olisi hyväksyttävä tavoite ja keinot tavoitteen saavuttamiseksi olisivat oikeasuhtaisia. Oikeuttamisperusteet työssä ja työhönotossa vaihtelisivat syrjintäperusteesta riippuen.

Esitysluonnoksessa olevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan esimerkiksi alkoholilainsäädäntö esimerkkinä laista oikeutetun erilaisen kohtelun perusteena. Muun kuin lakiin perustuvan erottelun osalta esitysluonnoksen yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan, että erottelulla tulisi olla hyväksyttävä tavoite ja tämän tavoitteen tulisi olla hyväksyttävä perusoikeusjärjestelmän ja Suomea sitovien kansainvälisten ihmisoikeusvelvoitteiden ja yleisemminkin Suomen oikeusjärjestyksen kannalta. Lisäksi yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan, että tavoitetta voidaan pitää hyväksyttävänä erityisesti, jos sillä suojataan tai edistetään perus- tai ihmisoikeuksia taikka jos kyse on muusta oikeudenmukaisesta, painavasta yhteiskunnallisesta pyrkimyksestä.

Yritysten näkökulmasta syrjinnän kieltoa ja oikeuttamisperusteita koskeva sääntely on lain soveltamisen kannalta erityisen olennaista. Mikäli esitysluonnoksen mukaisesti lain soveltamisala säädettäisiin laajaksi ja syrjintäperusteiden luettelo avoimeksi, EK:n näkemyksen mukaan on välttämätöntä, että erilaisen kohtelun oikeuttamisperusteet säädetään laajoiksi. Suomalaisessa oikeusjärjestelmässä sekä yhteiskunnassa yleisesti hyväksytyissä menettelytavoissa käytetään laajasti ikää, terveyttä ja muita 8 §:ssä lueteltuja seikkoja kriteereinä esimerkiksi jonkin edun, oikeuden tai velvoitteen määräytymisessä. Siksi on hyvin perusteltua, että esitysluonnos sisältää 10 §:n kaltaisen yleisen oikeuttamisperusteen.

Merkittävä määrä suomalaisessa yhteiskunnassa yleisesti hyväksyttyjä menettelytapoja, ml. yritysten toiminta-ajatuksiin perustuvat liikeideat ja näihin perustuva toiminta, jäisi esitysluonnoksen mukaan arvioitavaksi 10 §:n 1 momenttiin sisältyvän hyväksyttävän tavoitteen ja keinojen oikeasuhtaisuuden näkökulmasta. Lainsäädännön selkeyden ja ennustettavuuden sekä yritysten oikeusvarmuuden näkökulmasta on lähtökohtaisesti hyvin epätoivottavaa, että lain säännösten sisältö määrittyy pääasiassa vasta yksityiskohtaisten perustelujen kautta. Siitä huolimatta EK katsoo, että jos uuden yhdenvertaisuuslain soveltamisala säädetään lähtökohtaisesti yleiseksi, 10 §:n 1 momentin hyväksyttävä tavoite ja oikeasuhtaiset keinot on välttämätöntä määrittää ko. säännöstä koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa laajoiksi ja erittäin informatiivisesti. On selvää, että valmisteltavan lain esitöillä tulisi olemaan huomattava merkitys lain soveltamisessa.

Lain oikeuttamisperusteita koskevien säännösten yksityiskohtaisissa perusteluissa on huomioitava yritysten lailliset intressit sekä toiminta-ajatukset ja näihin perustuvat liikeideat esitysluonnosta merkittävästi yksiselitteisemmin. Tämä on tarpeen perustuslain 18 §:ssä turvatun elinkeinovapauden ja 15 §:n 1 momentissa turvatun omaisuuden suojan näkökulmasta.

EK:n näkemyksen mukaan yrityksillä tulee olla oikeus kohdella henkilöitä eri tavalla toteuttaakseen yrityksen toiminta-ajatusta ja liikeideaa, mutta toiminta-ajatuksen ja liikeidean on luonnollisesti oltava sopusoinnussa suomalaisen oikeusjärjestelmän kanssa ja muutoinkin hyvien tapojen mukainen. EK ei pidä hyväksyttävänä sitä, että uuden yhdenvertaisuuslain syrjintäkiellon mahdolliset vaikutukset yritysten toiminta-ajatuksiin ja liikeideoihin määräytyisivät käytännössä vasta oikeuskäytännön kautta. Yksityiskohtaisten perustelujen täsmentäminen ja täydentäminen on siten välttämätöntä, jotta uuden yhdenvertaisuuslain soveltamisessa ei syntyisi yllättäviä vaikutuksia suomalaisessa oikeusjärjestelmässä sekä yhteiskunnassa yleisesti hyväksytyille menettelytavoille, ml. yritysten toiminta-ajatuksille ja -liikeideoille. Yritysten oikeusvarmuuden lisäämiseksi tulisi myös harkita, että syrjinnän kieltoa koskevaa 8 §:ää täsmennetään etenkin ”muun henkilöön liittyvän syyn osalta” ja oikeuttamisperusteita koskevaan sääntelyyn sisällytetään selkeitä poikkeussäännöksiä. Esimerkiksi finanssialan riskinarviointia koskevat poikkeussäännökset tulisi ensisijaisesti kirjata itse lain säännöksissä.

Toiminta-ajatukseen ja liikeideaan pohjautuvaa erilaista kohtelua toteutetaan esimerkiksi ikään perustuen. Muun muassa anniskelupaikkojen 18 vuotta korkeammat ikärajat perustuvat yritysten toiminta-ajatuksen ja liike-idean toteuttamiseen. Yrityksen toiminta-ajatuksena ja liikeideana on tällöin luoda aikuisille suunnattu iltaravintola. Myös esimerkiksi kylpylöissä asetettavat ikärajat perustuvat yritysten toiminta-ajatukseen ja liikeideaan: yrityksen tavoitteena on tällöin tarjota aikuisille rauhallista kylpyläpalvelua.

Finanssialalla puolestaan on vakiintuneesti katsottu, että tietyt henkilöön liittyvät syyt, kuten ikä ja terveys, voidaan ottaa huomioon palvelua myönnettäessä tai palvelun ehdoissa. Kyse on toiminnan perusluonteeseen liittyvästä riskinarvioinnista. Näin on erityisesti henkilövakuutustoiminnassa, koska esimerkiksi henkilön ikä ja terveydentila ovat keskeisiä kuolleisuuteen ja sairastavuuteen vaikuttavia tekijöitä. Pankit taas käyttävät joitakin henkilöön liittyviä tekijöitä luoton myöntämiseen liittyvässä arvioinnissa. Nämä seikat huomioidaan vakuutusyhtiön ja pankin riskinarvioinnissa silloin, kun niillä on keskeinen vaikutus asiakasryhmän edustamaan riskiin ja sitä kautta tuotteen hintaan tai mahdollisuuteen pitää tuotetta markkinoilla yleisesti saatavilla.

Yritysten liikeideaan perustuvat usein myös erilaisten etujen myöntäminen. Esimerkiksi tietyn ikäisille lapsille ja nuorille tarjotaan usein alennusta valmismatkoista. Lasten ja nuorten on myös esimerkiksi mahdollista harrastaa ja nauttia kulttuurista sekä viihteestä monissa tapauksissa halvemmalla kuin aikuisten.

Siltä osin kun on kyse laista oikeutetun erilaisen kohtelun perusteena, yksityiskohtaisiin perusteluihin tulisi EK:n näkemyksen mukaan sisällyttää myös viittaus kuluttajaturvallisuuslainsäädäntöön. Kuluttajaturvallisuuslainsäädäntöön perustuen esimerkiksi palveluntarjoajan on voitava asettaa palveluun osallistumiselle kuluttajan terveyden tilaa ja muita kuluttajan henkilökohtaisia ominaisuuksia koskevia vaatimuksia ja rajoituksia, jos ne ovat tarpeen kuluttajapalvelusta terveydelle tai omaisuudelle aiheutuvan vaaran torjumiseksi.

Työtä ja työhönottoa koskien laissa tulisi olla oikeuttamisperuste myös ikään perustuvassa erilaisessa kohtelussa. Ikään perustuvasta erilaisesta kohtelusta työelämässä on säädetty muun muassa laissa nuorista työntekijöistä. Tämän lain noudattaminen tulisi käytännössä mahdottomaksi ilman oikeuttamisperusteen laajentamista ehdotetusta.

EK toteaa, että syrjinnän kieltoa ja oikeuttamisperusteita koskevia yksityiskohtaisia perusteluita on täsmennettävä ja täydennettävä myös muutoin siltä osin, kun on kyse irtaimen tai kiinteän omaisuuden taikka palvelun tarjoamisesta. Esimerkiksi 9 §:ää koskevien yksityiskohtaisten perustelujen mukaan syrjintää olisi se, että elinkeinonharjoittaja kieltäytyy ylipäätään palvelemasta henkilöä tämän äidinkielen vuoksi. Tulkinta on EK:n näkemyksen mukaan liian yksioikoinen. Esimerkiksi finanssialalla palveluntarjoajalla on muuhun lainsäädäntöön perustuva kattava ja yksityiskohtainen tiedonantovelvollisuus myytävästä tuotteesta ja tiedonantovelvollisuuden laiminlyönnin seuraamukset ovat merkittävät. Rahanpesulainsäädäntö myös edellyttää asiakkaan selkeää tunnistamista. Yritysten tiedonantovelvollisuudesta säädetään myös mm. kuluttajansuojalaissa. EK katsoo, että olisi kohtuutonta velvoittaa yrityksiä syrjintäkiellon nojalla palvelemaan henkilöitä, ml. solmimaan sopimuksia, sellaisilla kielillä, joilla yritys ei kykene noudattamaan muun lainsäädännön mukaisia velvoitteita.

Yksityiskohtaisia perusteluita olisi täydennettävä muutoin myös työelämää koskevien oikeuttamisperusteiden osalta. Esimerkiksi välillistä syrjintää koskevista yksityiskohtaisista perusteluista tulisi käydä ilmi, että EU-tuomioistuin on hyväksynyt työsuhteen kestoajan käyttämisen palkkauksen kriteerinä. Varsin monissa työehtosopimuksissa on määräyksiä palvelusvuosilisistä, jotka määräytyvät työsuhteen kestoajan mukaan.

EK toteaa lisäksi, että välillistä syrjintää koskevan 13 §:n sananmuodon tarkistus siten, että sanamuodon ”erityisen epäedullinen asema” sijaan säännöksessä käytettäisiin ilmaisua ”epäedullinen asema” on tarpeeton. Direktiivien viralliset käännökset ovat kaikki todistusvoimaisia ja on siten selkeämpää säilyttää sanamuoto ennallaan.

Ns. läheissyrjintä

Syrjinnän kieltoa koskevaan 8 §:ään sisältyy ns. läheissyrjinnän kielto. Säännöksen yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan, että syrjintä olisi kiellettyä siitä riippumatta, perustuuko se henkilöön tai jotakuta toista koskevaan tosiseikkaan tai oletukseen.

Esitysluonnoksessa viitataan ns. läheissyrjinnän osalta Euroopan unionin tuomioistuimen työsyrjintädirektiivin tulkintaa koskevaan Coleman-ratkaisuun. EK ei pidä hyväksyttävänä 8 §:n 1 momentin ns. läheissyrjintää koskevaa sääntelyä. EK:n näkemyksen mukaan Coleman-ratkaisun kanssa linjassa olisi, että ko. kohta poistettaisiin itse lain säännöksestä, mutta 8 §:n 1 momentin yksityiskohtaisissa perusteluissa todettaisiin, että syrjintä perhesuhteiden perusteella kattaa myös tilanteet, joissa syrjivän menettelyn peruste ei välittömästi liity syrjityksi tulleeseen henkilöön itseensä, vaan tämän läheiseen. Läheisiä olisivat henkilön puoliso, vanhempi, huoltaja, lapsi tai näihin verrattavissa oleva henkilö.

Kohtuulliset mukautukset

Esitysluonnoksen mukaan viranomaisen, koulutuksen järjestäjän, työnantajan sekä tavaroiden tai palvelujen tarjoajan olisi tehtävä asianmukaiset ja kulloisessakin tilanteessa tarvittavat kohtuulliset mukautukset, jotta vammainen henkilö voi yhdenvertaisesti muiden kanssa asioida viranomaisissa sekä saada koulutusta, työtä ja yleisesti tarjolla olevia tavaroita ja palveluita samoin kuin suoriutua työtehtävistä ja edetä työuralla.

Siltä osin, kun kyse on kohtuullisista mukautuksista tarjottaessa yleisesti tarjolla olevia tavaroita ja palveluita, EK pitää ensisijaisena vaihtoehtona, että ennen kansallisia lainsäädäntöratkaisuja odotetaan lopputulos EU:ssa käytävistä neuvotteluista komission vuonna 2008 ehdottamasta uudesta yhdenvertaisuusdirektiivistä (KOM(2008) 426). Ko. direktiiviehdotus sisältää säännöksiä kohtuullisten mukautusten tekemisestä vammaisten yhdenvertaisen kohtelun varmistamiseksi.

Mikäli kohtuullisia mukautuksia koskeva säännös sisällytetään esitysluonnokseen, EK pitää välttämättömänä, että säännöstä koskevia yksityiskohtaisia perusteluita täydennetään ja täsmennetään. Esitysluonnoksessa velvoitteen sisältö on EK:n näkemyksen mukaan epäselvä, mikä on hyvin ongelmallista yritysten oikeusvarmuuden näkökulmasta etenkin kun ko. velvoitteen laiminlyönti ehdotetaan esitysluonnoksessa säädettävän syrjinnäksi.

Esitysluonnoksen mukaan kohtuulliset mukautukset olisivat luonteeltaan tapauskohtaisia ja niiden tulisi vastata konkreettisissa tilanteissa vammaisen ihmisen tarpeisiin. Vaikuttaa, että kohtuullisten mukautusten velvoite voisi esitysluonnoksen mukaan tarkoittaa ainakin esimerkiksi pääsyn järjestämistä palvelujen tarjontaan esteellisissä tiloissa ja muutoksia palvelutilanteissa.

EK pitää tärkeänä, että mukautusvelvoite erotetaan selkeästi esteettömyyttä koskevista vaatimuksista, joista säädetään jo muualla lainsäädännössä, kuten esimerkiksi maankäyttö- ja rakennuslaissa (132/1999) sekä maankäyttö- ja rakennusasetuksessa (895/1999). Tärkeätä on myös, että säännöksen yksityiskohtaisia perusteluja täsmennetään siten, että niistä käy yksiselitteisesti ilmi, että jos maankäyttö- ja rakennuslainsäädäntö ei velvoita toimijoita tekemään rakennuksessa tai liikehuoneistossa esteettömyystoimenpiteitä, yritys ei ole velvoitettu tekemään niitä myöskään mukautusvelvoitteen perusteella.

Esteelliseen tilaan pääsyn järjestämisen osalta esitysluonnoksessa viitataan muun muassa tilapäisen luiskan asettamiseen. EK toteaa, että liikehuoneistojen sisäänkäyntien esteellisyys vaihtelee suuresti. Toisissa liikehuoneistoissa sisäänkäynnin kohdalla on vain pieni tasoero, toisissa puolestaan kulku liikehuoneistoon voi tapahtua esimerkiksi jyrkänkin portaikon kautta. EK:n näkemyksen mukaan kohtuullisena mukautuksena voitaisiin pitää pienen ja kevyen luiskan asentamista tarpeen mukaan sisäänkäynnin matalan tasoeron kohdalle. Matalaa suurempien tasoerojen kohdalla turvallisen pääsyn järjestäminen edellyttäisi pidemmän, usein raskaan ja vaikeasti käsiteltävän, luiskan asentamista, mitä ei enää voisi pitää kohtuullisena. Mukautus, ts. pääsy matalan tasoeron yli, tulisi luonnollisesti olla mahdollista järjestää myös henkilöä avustamalla, mikäli avustaminen olisi mahdollista toteuttaa turvallisesti ja ilman ponnisteluja.

Mukautusvelvoitetta koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa pyritään käsitteellisesti erottamaan mukautusvelvoite itse tuotteiden tai palvelujen muuttamisesta tai uuden palvelun tai tuotteen tarjoamisesta. Yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan, että kohtuullisia mukautuksia koskeva sääntely ei edellyttäisi esimerkiksi palvelujen sisältöjen muokkaamista erityisryhmien tarpeisiin. EK pitää tätä tulkintaohjetta erittäin tärkeänä. Yksityiskohtaiset perustelut eivät kuitenkaan ole yksiselitteisiä. 15 §:ssä viitataan esimerkiksi ruokalistan tarjoamiseen pistekirjoituksella, mikä EK:n käsityksen mukaan merkitsisi palvelun sisällön osan muokkaamista erityisryhmien tarpeisiin, mitä yksityiskohtaisten perustelujen mukaan mukautusvelvoite ei edellyttäisi. EK katsoo, että yksityiskohtaisia perusteltuja on täsmennettävä tältä osin mm. poistamalla viittaus pistekirjoitukseen. Lisäksi perusteluja ja tulkintaohjetta tulisi täydentää informatiivisemmiksi mm. esimerkkien avulla.

EK katsoo, että em. tulkintaohjeesta seuraa, että kaikkia palveluita ei voida vaatia mukautettavaksi. Esimerkiksi seikkailu- ja ohjelmapalveluissa toiminnan luonteesta johtuen palveluun osallistujilta vaaditaan tiettyjä fyysisiä valmiuksia ja terveydentilaa, jotta palvelu on mahdollista suorittaa turvallisesti. Osallistujat saattavat esimerkiksi liikkua maastossa vaikeakulkuisessa maastossa ja mukautuksia ei ole käytännössä mahdollista toteuttaa ilman, että itse palvelun sisältö muuttuisi. Samoin esimerkiksi huvipuistoissa laitteiden käyttö on mahdollista vain laitteen valmistajan määrittämien turvarajojen puitteissa eikä palvelua ole mahdollista tarjota turvallisesti muutoin kuin turvarajoja, kuten esimerkiksi pituusrajoja, noudattaen.

EK pitää erittäin tärkeänä 15 §:n yksityiskohtaisten perustelujen tulkintaohjetta, jonka mukaan kohtuulliset mukautukset olisivat tyypillisesti pienimuotoisia muutoksia esimerkiksi toimintatavoissa tai palvelujen järjestämisessä. Samoin EK pitää tärkeänä, että yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan yksiselitteisesti, että päätöksen mukautuksen toteuttamisesta, ml. siitä, miten ja millainen mukautus toteutetaan, tekee mukautuksiin velvoitettu.

Valvonta

Esitysluonnoksen mukaan yhdenvertaisuuslain noudattamista työelämässä valvoisi työsuojeluviranomainen. Muissa kuin työelämän asioissa lain noudattamista valvoisi yhdenvertaisuusvaltuutettu sekä yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunta.

Rakenteeltaan EK kannattaa esitysluonnoksen mukaista valvontamallia. Esitysluonnoksessa on onnistuttu välttämään ongelmalliset päällekkäiset valvontatoimivaltuudet ja vastattu tarpeeseen säilyttää työelämän sääntelyn valvonta työelämää tuntevalla taholla eli työsuojeluviranomaisella. Samalla on painotettu valtuutetun roolia syrjintää kokeneiden avustajana.

Valvontaviranomaisten toimivaltaa koskevia säännöksiä on esitysluonnoksessa selkeytetty lisäämällä 20 §:n 2 momenttiin nimenomainen maininta siitä, että lautakunnan toimivaltaan ei kuulu myöskään työ- tai virkaehtosopimusten tulkintaa koskevat asiat. Valtuutetun osalta vastaava selvennys on tehty 19 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa.

EK katsoo, että lainsäädännön selkeyden vuoksi työ- ja virkaehtosopimusten tulkintaa koskeva täsmennys olisi säädettävä laissa sekä valtuutetun että lautakunnan osalta yhdenmukaisella tavalla. Selkein tapa olisi ilmaista asia pykälätekstissä. Tämä tarkoittaisi 20 §:n 2 momenttiin jo lisättyä mainintaa vastaavan täsmennyksen lisäämistä esitysluonnoksen 19 §:n 1 momentin 4 kohtaan, 20 §:n 3 momentin ensimmäiseen virkkeeseen ja 27 §:n ensimmäiseen virkkeeseen.

Luonnoksessa esitetään nykyisin erillisten syrjintä- ja tasa-arvolautakuntien yhdistämistä yhdeksi yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunnaksi. Samalla lautakuntien tehtäviä ja toimivaltaa laajennettaisiin.

Toisin kuin nykyisin tasa-arvolautakunnassa, esitysluonnoksen mukaan uudessa lautakunnassa ei olisi työmarkkinajärjestöjen esityksestä nimettäviä, työelämää tuntevia jäseniä. EK katsoo, että työelämää tuntevat jäsenet toisivat lautakuntaan syvällistä asiantuntemusta työelämän sääntelystä ja käytännöistä. Tämä olisi olennaista muun muassa lautakunnan legitimiteetin kannalta.

Esitysluonnoksen mukaan yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunnan olisi mahdollista antaa uhkasakkoisia kieltopäätöksiä kohtuullisten mukautusten epäämisestä. EK:n näkemyksen mukaan kohtuullisia mukautuksia koskeva sääntely ei ole riittävän yksiselitteistä, jotta sitä koskeva tulkintavalta voitaisiin antaa lautakunnalle. Erityisen ongelmalliseksi asian tekee se, että vaikka yleinen tuomioistuin katsoisi myöhemmin hyvityskanteen yhteydessä yrityksen menetelleen lain mukaisesti mukautusta tekemättäkin, lautakunnan aiemmin määräämään mukautuksen kustannuksen tai maksettavaksi määrätty uhkasakko jäisivät yritykselle. Lautakunnalle ei siksi tulisi antaa toimivaltaa antaa uhkasakkoisia kieltopäätöksiä mukautusten epäämisestä.

Hyvitys

Esitysluonnoksen 23 ja 24 §:t sisältävät sääntelyn hyvityksestä ja sen määrästä. Hyvitykseen oikeuttavien syrjintäperusteiden lista olisi ns. avoin ja hyvitys voitaisiin esitysluonnoksen mukaan tuomita myös mukautusten laiminlyönnistä.

EK:n näkemyksen mukaan syrjintäperusteiden rajaamattomuus ei ole hyväksyttävissä. Suomalaisessa oikeusjärjestelmässä hyvitys on ankara seuraamus, koska se on tekijän tahallisuudesta tai tuottamuksesta riippumaton. Hyvityksen ankaruutta seuraamuksena korostaa lisäksi käännetty todistustaakka. Hyvityksen kaltainen seuraamus asettaa siksi erityisiä vaatimuksia sääntelyn tarkkarajaisuudelle ja täsmällisyydelle.

Esitysluonnoksessa syrjintäperusteiden rajaamattomuus kuitenkin mahdollistaisi hyvityksen tuomitsemisen myös lain säännöksessä määrittämättömän muun henkilöön liittyvän syyn perusteella. Syrjinnän kieltoa, oikeuttamisperusteita ja kohtuullisia mukautuksia koskevien säännösten sisällöt puolestaan jäävät esitysluonnoksessa epäselväksi paitsi itse lain säännöksissä myös säännösten yksityiskohtaisissa perusteluissa. EK katsoo siksi, että esitysluonnokseen sisältyvän sääntelyn ei voi katsoa täyttävän tarkkarajaisuuden ja täsmällisyyden vaatimuksia eikä hyvitystä koskeva sääntely esitysluonnoksessa siten muodosta hyväksyttävää kokonaisuutta.

EK katsoo, että hyvitystä koskeva sääntely on ongelmallista myös siksi, että muutoin kuin työelämän osalta se, milloin oikeus saada hyvitystä syntyisi ja ketkä siten voisivat olla oikeutettuja hyvitykseen, jää epäselväksi. Työelämän osalta 23 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan, että oikeus saada hyvitystä syrjinnästä ei voisi syntyä pelkästään esimerkiksi 17 §:ssä tarkoitetun syrjivän työpaikkailmoittelun kiellon rikkomisen perusteella, vaan vasta henkilön tultua tosiasiallisesti välittömästi tai välillisesti syrjityksi työhönotossa.

Nykyisen yhdenvertaisuuslain soveltamiskäytännössä on todettu sanktiokumulaatioon liittyviä ongelmia erityisesti työsyrjintää koskevissa asioissa. EK:n näkemyksen mukaan esitysluonnokseen sisältyvät 23 ja 24 §:t voisivat pahentaa sanktiokumulaatiota entisestään.

Sanktiokumulaatio syntyy nykyisin työelämässä siitä, että samasta ns. henkisestä loukkauksesta voi erityisesti työsuhteen päättämiseen liittyvien riitojen yhteydessä saada korvausta jopa viiden lain nojalla: yhdenvertaisuuslain mukainen hyvitys, tasa-arvolain mukainen hyvitys, yhteistoimintalain mukainen hyvitys, työsopimuslain mukainen korvaus työsuhteen perusteettomasta päättämisestä ja vahingonkorvauslain mukainen kärsimyskorvaus.

EK katsoo, että jatkossa lainsäädännön tulisi estää sanktiokumulaation syntyminen. Luonnoksen 23 §:n 2 momenttia tulisi siksi muuttaa siten, että hyvityksen saaminen estää ns. kärsimyskorvauksen hakemisen vahingonkorvauslain perusteella. Luonnoksen 24 §:n 2 momenttia puolestaan tulisi muuttaa siten, että hyvitystä määrättäessä on vähennettävä samasta teosta muun lain nojalla henkilöön kohdistuvasta loukkauksesta maksettavaksi määrätty korvaus. Lisäksi säännöksen yksityiskohtaisissa perusteluissa tulisi tarkentaa, että säännöksessä mainittu muu laki olisi esimerkiksi työsopimuslaki tai yhteistoimintalaki.

Esitysluonnoksen 26 §:n 2 momentissa on muutettu työhönottotilanteita koskevaa kanneaikaa edellä mainitussa kolmikantaisen työryhmän muistiossa esitetystä. EK katsoo, että kanneaika ei ole tämänhetkisessä muodossaan hyväksyttävissä.

Yksityisellä sektorilla työnantajilla ei ole lakisääteistä velvollisuutta tiedottaa työnhakijoille valintapäätöksestä. Jos kanneaika alkaa vasta siitä, kun syrjäytetty työntekijä on saanut tiedon valintapäätöksestä, työnantajilla on jopa ikuinen velvoite säilyttää rekrytointiin liittyvät asiakirjat ja tiedot. EK:n näkemyksen mukaan tällainen periaatteessa rajaton tietojen säilyttämisvelvollisuus on kohtuuton velvoite työnantajille. Velvoite ei ole myöskään sopusoinnussa tietosuojalainsäädännön perusperiaatteiden kanssa.

Kunnioittavasti

Elinkeinoelämän keskusliitto
Lainsäädäntö ja hallinto

Hannu Rautiainen
Johtaja