Ammattikorkeakoulu-uudistukseen liittyvä hallituksen esitys (EK-2012-382)

OKM lausuntopyyntö 1.10.2012, sähköinen vastauslomake

1. Yhteystiedot

Lausunnon antaja: Elinkeinoelämän keskusliitto EK
Lisätietoja antaa: Asiantuntija Marita Aho
Sähköposti: marita.aho@ek.fi

2. Ammattikorkeakoululain 6 §:n kriteerit toimiluvan myöntämiseen

Lakiehdotus ei ole hallitusohjelmassa eikä koulutuksen ja tutkimuksen kehittämissuunnitelmassa (KESU) ammattikorkeakoulu-uudistukselle asetettujen tavoitteiden mukainen. Hallitusohjelmassa todetaan, että ammattikorkeakouluista tehdään itsenäisiä oikeushenkilöitä. KESU asettaa tavoitteeksi myös työ- ja elinkeinoelämän edustajien lisäämisen ammattikorkeakoulujen keskeisissä hallintoelimissä. Ns. kahden hallituksen mallia kohtaan on esitetty voimakasta kritiikkiä ja ammattikorkeakoulujen johtamismallia on esitetty tehostettavaksi. Lakiehdotuksessa nämä tavoitteet eivät näy millään tavalla.

Mahdolliset jatkotoimenpiteet uudistuksen loppuun viemiseksi sekä niiden aikataulutus jätetään auki. Ammattikorkeakoulu-uudistus uhkaa jäädä puolitiehen.

Esitetyt toimilupakriteerit ovat kannatettavia tietyin ehdoin. Säädösmuutoksia on täydennettävä siten, että varmistetaan elinkeinoelämän edustuksen lisääminen ammattikorkeakoulujen strategisiin päätöksentekoelimiin ja kaikista ammattikorkeakouluista muodostetaan itsenäisiä oikeushenkilöitä (osakeyhtiöitä).
Toimilupakriteerit, kuten ”ammattikorkeakoulu on koulutustarpeen vaatima” jäävät liian löyhälle määrittelylle. Asetuksessa todetaan vain, että hakija antaa selvityksen ammattikorkeakoulun tarpeellisuudesta. Lakiluonnoksen perustelutekstissä mainitaan, että toimilupahakemuksia tarkastellaan kokonaisuutena ottaen huomioon mm. valtakunnalliset koulutustarve-ennakoinnit. Ammattikorkeakoulun tulee perustelutekstin mukaan vastata alueelliseen ja valtakunnalliseen koulutustarpeeseen, jonka arvioinnissa otetaan huomioon kansallisten koulutustarve-ennakointien alakohtaiset linjaukset ja korkeakoulutuksen saavutettavuus suuralueella. EK esittää, että koulutuksen tarpeellisuuden arviointia täsmennettäisiin säädöstekstissä.

Ammattikorkeakoululta edellytetään perustelujen mukaan myös riittävää kokoa ja resurssipohjaa sekä opetukseen että tutkimus- ja kehitystoimintaan. Asetusluonnoksen mukaan riittäisi, että ammattikorkeakoulu esittää arvion toiminnallisista edellytyksistä. Tähänkin tarvitaan tarkempaa määrittelyä itse säädöstekstiin.

Ammattikorkeakouluja koskevaa lainsäädäntöä ehdotetaan muutettavaksi siksi, että halutaan vauhdittaa ammattikorkeakoulujen rakenteellista uudistumista. Se, miten ammattikorkeakoulujen mahdollisuuksia päättää itse strategisista ja rakenteellisista muutoksista pyritään hallituksen esitysluonnoksessa vähentämään, ei ole juridisesti katsottuna kuitenkaan aivan ongelmatonta. Hallituksen esitysluonnoksessa todetaan muun muassa että ”Toimiluvan saajan yhtiöjärjestysten ja osakassopimusten ei tulisi sisältää sitoumuksia tai velvoitteita, jotka estävät ammattikorkeakoulua tekemästä tarpeellisia strategisia ja rakenteellisia muutoksia esimerkiksi sitomalla rakenteita, rahoitusta, koulutusta ja/tai päätöksentekoa paikkakuntiin tai toimintayksiköihin…”. Ensinnäkin edellä mainitut edellytykset toimiluvan taustadokumenttien osalta eivät ilmene ehdotetusta lakiesityksestä vaan ainoastaan lakiehdotuksen perustelutekstistä. Toiseksi on kyseenalaista, että lainsäädännöllä voitaisiin puuttua takautuvasti osapuolten välillä sopimusvapauden piirissä pätevästi solmittujen yksityisoikeudellisten sopimusten ehtoihin. Katsomme, että hallituksen esitysluonnos sisältää tältä osin lainsäädännöllisesti sen verran hankalia kysymyksiä, että asia tulisi ottaa vielä jatkoselvittelyn kohteeksi. Katsomme, että jatkoselvittelyn osalta tulisi olla yhteydessä oikeusministeriöön, jotta voidaan varmistua hallituksen esityksen lainmukaisuudesta tältä osin ja sopimusvapauden periaatteen kunnioittamisesta asianmukaisella tavalla.

3. Ammattikorkeakoululain 7 §:n koulutusvastuun määritelmä ja tutkintokohtaisen koulutusvastuun tarkentaminen ko. säännöksen perusteluteksteissä esitetyllä tavalla

Toimilupiin sisällytettävät koulutusvastuun määrittelyt eivät saa vaikeuttaa koulutustarjonnan joustavaa sopeuttamista työ- ja elinkeinoelämän muuttuviin osaamistarpeisiin. Uuden kasvun ja kilpailukyvyn edistäminen globaalissa toimintaympäristössä ja mm. digitalisaation ja vihreän talouden mahdollisuuksiin vastaaminen ovat kovia haasteita myös suomalaiselle ammattikorkeakoulutukselle. Tarvitaan koulutusalarakenteen perusteellista uudelleenarviointia ja vakaata pyrkimystä hankkiutua eroon koulutuksellisista siiloista. Ei ole varmaa, riittääkö luopuminen koulutusohjelmapäätöksistä (sähköisen vastauslomakkeen kohta 5) varmistamaan koulutustarjonnan riittävä joustavuus ja proaktiivisuus.

Epäselväksi jää myös, millä perusteilla on päätetty liiketalouden koulutusvastuun täsmentämisestä ehdotetulla tavalla (liiketalous ja tietojenkäsittely, kirjasto- ja tietopalveluala, logistiikka sekä turvallisuusala). On vaikeaa arvioida, miten näin täsmennetyt koulutusvastuut heijastavat työ- ja elinkeinoelämän tarpeita. Tekniikan osalta tehty taustatyö on tiedossa ja nimikkeet hyväksyttävissä muutoin, paitsi että ”prosessitekniikka” koulutusalan sijasta koulutusvastuu pitää määritellä ”prosessi- ja materiaalitekniikka” -koulutusalan avulla. Myös ehdotettu ”konetekniikan” koulutusala pitäisi korvata ”kone- ja valmistustekniikan” koulutusalalla. Nämä nimet kuvaisivat alojen koulutusohjelmia ehdotettua laajemmin.

4. Toimiluvassa määrättävän koulutustehtävän sisältö (koulutusvastuu, ylempi amk -tutkinto, ammatillinen opettajankoulutus, opetus- ja tutkintokielet)

Lakiehdotukset ovat kannatettavia ammatillisen opettajankoulutuksen ja opetus- ja tutkintokielten osalta.

Toimiluvassa ehdotetaan määrättäväksi siitä, mitä ylempiä ammattikorkeakoulututkintoja ammattikorkeakoulu voi antaa. Ylempien ammattikorkeakoulututkintojen täytyy kuitenkin olla selkeästi työelämälähtöisiä. Työelämän osaamistarpeet muuttuvat ja tutkintojen fokusta ja sisältöä pitää voida riittävän joustavasti sopeuttaa tähän muutokseen.

Sen sijasta, että ylemmät ammattikorkeakoulututkinnot nimetään toimiluvassa, niiden järjestämiselle tuleekin määritellä asetuksessa riittävät työelämälähtöisyyskriteerit. Näitä ovat esimerkiksi vähintään kolmen vuoden työkokemus ennen ylemmän ammattikorkeakoulututkinnon suorittamista, tutkinnon suorittaminen työn ohessa sekä siten, että tutkintoon kuuluu oleellisena osana työelämän todellisiin tarpeisiin vastaava kehittämistehtävä. Ylemmän ammattikorkeakoulututkinnon nimikkeen ja profiilin pitää poiketa selvästi yliopistojen maisterikoulutuksesta.

5. Koulutusohjelmapäätöksistä luopuminen

Ammattikorkeakoulut tulee voida jatkossa päättää itsenäisesti siitä, järjestävätkö ne tutkintoon johtavat opinnot koulutusohjelmina vai muulla tavalla.

Nykyisin voimassa oleva säätely on liian yksityiskohtaista. Nyt ehdotettu muutos antaa koulutustarjonnalle paremmat edellytykset vastata elinkeinoelämän ja koko yhteiskunnan uudistumiseen ja muuttuvaan koulutustarpeeseen.

6. Ammatillista opettajankorkeakoulutusta koskevan lain

kumoaminen ja siihen sisältyvien säännösten siirtäminen tarpeellisin osin ammattikorkeakoululakiin
Ammatillista opettajankorkeakoulutusta sisältyvä säätely on syytä sisällyttää tarpeellisin osin ammattikorkeakoululakiin.

7. Amk-lain siirtymäsäännöksessä määriteltävä määräaikaisen toimiluvan voimassaoloaika

Siirtymäsäännöksessä määriteltävä määräaikaisen toimiluvan voimassaoloajan olisi hyvä päättyä vuoden 2018 alussa. Tässä ajassa on kohtuullista olettaa, että syksyllä 2013 opintonsa aloittaneet ovat saaneet opintonsa valmiiksi. Tätä pidempi siirtymäaika estäisi tarvittavien rakenteellisten muutosten toteuttamisen.

Mikäli ammattikorkeakoulun toimilupahakemus evätään, on kartoitettava myös määräaikaiselle toimiluvalle mahdolliset vaihtoehtoiset tavat turvata opintonsa aloittaneiden asema esimerkiksi tarjoamalla opiskelumahdollisuus toisessa ammattikorkeakoulussa.

8. Kysymykset koskien opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain muuttamista

8.1. Palveleeko esitetty malli ammattikorkeakoulu-uudistukselle asetettuja tavoitteita ja tulevatko ammattikorkeakoulun eri tehtävät mallissa riittävällä tavalla esille?

Esitetty rahoitusmalli ei täysin palvele ammattikorkeakoulu-uudistukselle asetettuja tavoitteita. Esimerkiksi hallitusohjelmassa todetaan, että vastuu ammattikorkeakoulujen perusrahoituksesta siirretään kokonaan valtiolle. Ehdotettu muutos ammattikorkeakoulujen rahoitukseen ei edistä tätä tavoitetta millään tavalla.

Siirryttäessä 100 %:een valtionrahoitukseen on huolehdittava, ettei sillä ole suoraan tai välillisesti vaikutuksia muiden koulutusasteiden opetus- ja koulutuksen järjestäjiin ja / tai näiden rahoitukseen.

Muutos tulosrahoitukseen olisi välttämätön. Mallia on tämän lisäksi täydennettävä mittareilla, jotka syventävät ammattikorkeakoulujen koulutuksen ja TK-toiminnan laadun ja vaikuttavuuden arviointia työelämän tarpeiden näkökulmasta.

Ammattikorkeakoulujen keskeinen tehtävä on alueensa kehittäminen. Aluevaikuttavuutta mitataan ehdotetussa rahoitusmallissa kuitenkin varsin epäsuorasti. On myös tärkeää, että ammattikorkeakoulun profiili ja painotukset ovat yhteneväiset muiden alueellisten strategioiden ja ohjelmien (mm. maakuntaohjelmat, kaupunkien kasvusopimukset, osaamiskeskittymät) kanssa. Tästä syystä aluevaikuttavuutta sekä ammattikorkeakoulun strategian johdonmukaisuutta muihin aluekehittämistoimiin pitää voida arvioida rahoitusmallin ohella opetus- ja kulttuuriministeriön sekä ammattikorkeakoulujen välisessä sopimusmenettelyssä. Menettelyllä tulisi olla myös painoarvoa rahoituksen määräytymiseen, esim. strategiarahoituksen osalta.

8.2. Ovatko esitetyt koulutuksen ja tk-toiminnan suhteelliset osuudet tarkoituksenmukaiset?

Koulutuksen osuutta mallissa pitää lisätä ja TK-toiminnan osuutta pitää vähentää. Koulutuksen perusteltu osuus on 88 % ja TK-toiminnan 12 %.

8.3. Mittaavatko koulutusta koskevat indikaattorit riittävällä tavalla ammattikorkeakoulujen koulutusta koskevaa toimintaa ja ovatko niiden keskinäiset painotukset tarkoituksenmukaisia?

Koulutuksen suhteellista osuutta rahoitusmallissa pitää kasvattaa lisäämällä mittariksi koulutuksen työnantajapalaute. Sen painoarvon on oltava sama kuin tulevalla opiskelijapalautteella eli 3 %. Työelämälähtöisyys on niin tärkeä vaatimus ammattikorkeakouluille, että myös valmistuneiden työllisten painoarvoa pitää lisätä 4 %:iin kuitenkin siten, että mukaan lasketaan luotettavien tilastotietojen perusteella laskettuna myös muualle kuin Suomeen työllistyneet tutkinto-opiskelijat. Vastaavasti 55 opintopistettä suorittaneiden painoarvoa täytyy laskea prosentilla 25 %:iin.

Koulutuksessa tulee olla seuraavat mittarit ja painoarvot:

• suoritetut ammattikorkeakoulututkinnot 46 %
• 55 op suorittaneiden määrä 25 %
• valmistuneet työlliset 4 %
• avoimen ammattikorkeakouluopetuksen ja erillisten opintojen opintopisteet 2 %
• opiskelijapalaute 3 %
• työnantajapalaute 3 %
• ammatillisessa opettajankoulutuksessa suoritetut opintopisteet 2 %
• koulutuksen kansainvälisyys 3 %
  – josta kansainvälinen opiskelijavaihto ¾
  – josta ulkomaalaisten suorittamat tutkinnot ¼

8.4. Mittaavatko tutkimus- ja kehitystyötä koskevat indikaattorit riittävällä tavalla ammattikorkeakoulujen TK-toimintaa ja ovatko niiden keskinäiset painotukset tarkoituksenmukaisia?

Tutkimus- ja kehitystyötä koskevien indikaattorien yhteispainoarvoa pitää vähentää esitetystä 15 %:sta 12 %:iin.

Mittarivalikoimaa pitää täydentää tutkimus- ja kehitystyön työelämäyhteistyötä ja integraatiota opetukseen kuvaavalla indikaattorilla. Työelämäyhteistyö on myös TK-toiminnassa ammattikorkeakoulujen osalta niin tärkeää, että tämän mittarin painoarvon täytyy olla vähintään 3 %. Vastaavasti julkaisujen painoarvoa pitää laskea 1 %:iin. Rahoitusmallin piiriin tulevat julkaisut on rajattava ammattiyhteisölle tai suurelle yleisölle suunnattuihin julkaisuihin (luokat D ja E) ja niihin tulee sisällyttää myös patentit, joiden tuottamisessa ammattikorkeakouluyhteisöön kuuluvat ovat olleet mukana.

Ylempien ammattikorkeakoulututkintojen painoarvo on perusteltu, kun ylemmät ammattikorkeakoulututkinnot määritellään tiukasti työelämälähtöisyyttä kuvaavin kriteerein. Tähän mittariin on otettava mukaan myös muut työn ohessa suoritettavat aikuiskoulutustutkinnot.

Ulkopuolisen TK-rahoituksen ja maksullisen palvelutoiminnan painoarvoa pitää vähentää. Ulkopuolinen TK-rahoituksen hankkiminen eri lähteistä ei takaa ammattikorkeakoulun toiminnan työelämälähtöisyyttä eikä ole myöskään millään tavalla perusteltavissa, että ammattikorkeakouluja kannustetaan kilpailemaan ulkopuolisista toimeksiannoista yksityisten esimerkiksi konsulttialan yritysten kanssa. Markkinahäiriöiden vaara on ilmeinen, koska toimeksiannoista olisi vaikeaa rajata pois julkisella tuella tapahtuvaa subventiomahdollisuutta. Näistä syistä kummankaan indikaattorin painoarvo ei saa olla isompi kuin 2 %.

EK esittää seuraavia mittareita ja painoarvoja:

• TK-rahoitus 4 %
  – josta ulkopuolinen TK-rahoitus 2 %
  – josta maksullinen palvelutoiminta 2 %
• suoritetut ylemmät ammattikorkeakoulututkinnot ja muut työn ohessa suoritetut aikuiskoulutustutkinnot 4 %
• yrityksissä tai muissa työorganisaatioissa (AMK:n ulkopuolella) ohjatussa harjoittelussa, kehittämis- tai lopputyöprojekteissa hankittu ja arvioitu osaaminen opintopisteinä 3 %
• julkaisut ml. patentit, taiteellinen toiminta, audiovisuaaliset aineistot ja tieto- ja viestintätekniset ohjelmat 1 %

Tähän osioon ehdotettu mittari ”henkilöstön kansainvälinen liikkuvuus” on niin olennainen osa opiskelijavaihdon järjestämisedellytyksiä, että ei ole perusteltua ottaa sitä enää erillisenä mukaan rahoitusmalliin.

9. Muut mahdolliset kommentit

Rahoitusuudistuksen aiheuttamat muutokset ammattikorkeakoulun yksikköhintaan on hyvä rajata vuosina 2014–2016 esitetyllä tavalla (opiskelijaa kohden laskettu yksikköhinta voisi olla enintään kolme prosenttia pienempi tai suurempi kuin vuoden 2012 yksikköhinta vuoden 2013 keskimääräiseen yksikköhinnan tasoon muutettuna, vuonna 2015 yksikköhinta voisi olla enintään kuusi prosenttia suurempi tai pienempi ja vuonna 2016 enintään yhdeksän prosenttia suurempi tai pienempi).

Kunnioittavasti

Elinkeinoelämän keskusliitto EK
Lainsäädäntö ja työelämä

Jukka Ahtela
Johtaja