Lausunto hallituksen esitysluonnoksesta laiksi lukion ja ammatillisen koulutuksen rahoituksesta (EK-2014-213)

Opetus- ja kulttuuriministeriö on pyytänyt lausuntoa luonnoksesta laiksi koulutuksen rahoituksesta. Esitys koskee lukiolaissa, ammatillisesta peruskoulutuksesta annetussa laissa ja ammatillisesta aikuiskoulutuksesta annetussa laissa tarkoitetun koulutuksen rahoitusta. Elinkeinoelämän keskusliitto EK lausuu seuraavaa.

Ehdotuksen mukainen uusi malli on suhteellinen järjestelmä, jossa koulutuksen järjestäjän rahoitus on riippuvainen toisten koulutuksen järjestäjien toiminnan ja suoritusten volyymista. Koulutuksen järjestäjän kannalta toiminnan ennakoitavuus ja vakaus muuttuu oleellisesti. Kun samanaikaisesti valmistelussa on useita lukion ja ammatillisen koulutuksen toimintaedellytyksiin vaikuttavia uudistuksia, ei ole mahdollista arvioida valmistelussa olevien uudistusten vaikutuksia lukiokoulutuksen ja ammatillisen perus- ja lisäkoulutuksen palvelukykyyn.

Esityksessä ehdotetaan luovuttavaksi rahoituksen määräytymisestä kustannuspohjaan perustuvasta rahoituksesta ja muutettavaksi rahoitus valtion talousarvioon perustuvaksi. EK korostaa, että eri järjestämismuotojen ja alakohtaisten kustannuserojen seuranta on välttämätöntä ja rahoituksen tulee seurata todellisia kustannuksia ja kustannuseroja. Rahoitusmallin tulee tunnistaa tekijöitä, jotka vaikuttavat koulutuksen järjestäjän toiminnan tuloksellisuuteen ja tehokkuuteen

EK ei tue linjausta ammatillisten erikoisoppilaitosten rahoituksesta luopumisesta, vaan vaatii tasavertaista kohtelua muiden ammatillisten erikoisoppilaitosten ja Suomen Ilmailuopiston osalta.

Lukion rahoitusmallissa täsmennystä vaativia kohtia

EK korostaa, että rahoitusmallin tulee kohdella tasavertaisesti erilaisia lukiokoulutuksen järjestäjiä. Jatkovalmistelussa tulee löytää ratkaisut erikoislukioiden (mm. IB-lukiot), aikuislukioiden ja yksityisten lukioiden erityiskysymyksiin (mm. arvonlisävero ml. kiinteistöjen peruskorjaukset ja investoinnit).

Ammatillisen perus- ja lisäkoulutuksen rahoitusmalli keskeneräinen

Ammatillisen koulutuksen rahoitusmallin osalta esitys on vaikeaselkoinen ja lukuisten yksityiskohtien osalta keskeneräinen. Koska monista rahoitusmallin yksityiskohdista on tarkoitus säätää asetuksella, joka ei ole lausunnolla, jää moni yksityiskohta epäselväksi. Näitä ovat mm. koulutuskorikertoimet, vailla tutkintoa olevien rahoituksen kerroin ja rahoitustaso.

EK huomauttaa, ettei rahoitusmalli vastaa rahoitusuudistusta valmistelleen työryhmän toimeksiantoa yhtenäisestä ja selkeästä kokonaisuudesta, eikä tue riittävästi joustavien koulutuspolkujen toteuttamista. Ammatillisen rahoitusmallin osalta lukuisten ongelmallisten yksityiskohtien lisäksi keskeisin jatkovalmistelussa ratkaistava kysymys on ammatillisen koulutuksen säätely- ja ohjausjärjestelmän malli. Järjestäjällä tulee olla harkintavaltaa käyttää ammatillisen koulutuksen palveluvalikoimaa joustavasti työelämän ja opiskelijan tarpeen mukaan. Koulutuksen järjestäjällä tulee olla järjestämislupa- ja rahoitussäätelyn osalta riittävästi joustonvaraa reagoida työelämän alakohtaisiin koulutustarpeisiin. Järjestämislupa- ja rahoituksen säätelymekanismin tulee olla sellainen, että vaikka samassa luvassa määriteltäisiin erikseen perus- ja lisäkoulutuksesta, tulee koulutuksen järjestäjälle olla joustovaraa reagoida koulutustarpeen mukaisesti. Myös rahoituksen määräytymisperusteissa tulee olla vastaava ohjauksen ja joustavuuden yhdistelmä ilman, että rahoitustaso kohtuuttomasti laskee.

EK kannattaa peruslinjausta, jonka mukaan tulevaisuudessa ammatillisen rahoitusmallin painopiste on suoritteissa ja vaikuttavuudessa. Sen sijaan esityksessä on vaikuttavuusrahoituksen osalta erittäin isoja periaatteellisia ongelmia, eikä esityksen mukaisen vaikuttavuusrahoituksen pohjalta tule jatkaa valmistelua. Nykyinen ammatillisen peruskoulutuksen vaikuttavuusrahoitusmalli tunnistaa tutkinnon suorittamisen (läpäisy), työllistymisen ja jatko-opintoihin siirtymisen. Esityksessä rahoitusjärjestelmä tunnistaa tutkinnon suorittamisen useaan kertaan, mitä ei voida pitää rahoitusmallin yksinkertaisuuden, selkeyden ja toimivuuden kannalta perusteltuna. EK korostaa, että rahoitustyöryhmä oli yksimielinen siitä, että ammatilliseen koulutukseen valmistellaan opiskelijapalaute- ja työelämäpalaute. Nämä ovat muuttuneet esityksessä muotoon opiskelijan hyvinvointimittariksi ja opiskelijan työelämäpalaute. EK ei pidä ehdotuksen mukaisia vaikuttavuusrahoituksen mittareita tarkoituksenmukaisina. Vaikuttavuusrahoituksen osaksi tulee kuulua opiskelija- ja työnantajapalaute. EK pitää välttämättömänä, että rahoitusmallissa näkyy työllistymisen painoarvo, jonka tulee olla ammatillisen peruskoulutuksen osalta riittävän suuri (esim. 10 %). Rahoitusmallin tulee tunnistaa myös tilanteet, joissa opiskelija työllistyy suoritettuaan osan tutkinnosta.

Rahoitusjärjestelmän tuettava toimialojen osaamistarpeisiin vastaamista

Rahoitusjärjestelmän tulee kannustaa koulutuksen järjestäjiä joustaviin, yksilöllisiin koulutuspolkuihin ja siksi ammatillisen peruskoulutuksen rahoitusmallissa tulee olla mukana oppisopimus. Rahoitusmallin tulee kannustaa joustaviin siirtymiin oppilaitosmuotoisesta koulutuksesta oppisopimukseen (ns. 2+1 -malli). Oppisopimuksen merkitys työllistymisessä on saatava näkyviin ammatillisen peruskoulutuksen vaikuttavuuden osalta.

Eri toimialojen erikoistuviin koulutustarpeisiin vastaamiseksi on välttämätöntä, että rahoitusmalli tunnistaa alakohtaisten kustannuserojen rahoitustarvemuutokset (esim. kalliimmat alat, investoinnit) ja toteutuneet kustannukset. EK vaatii, että rahoitusmallissa on oltava kannustus- ja varmistusmekanismi sille, että jatkossakin järjestäjän on kannattavaa huolehtia erikoistuvista koulutustarpeista (esim. vaativat erikoisammattitutkinnot). Jos lisäkoulutuksen rahoitus jaetaan opiskelijavuosiin perustuvalla rahoituspäätöksellä ilman opiskelijamääräsäätelyä, ohjaa tämä suoritevolyymiin ilman alakohtaista tarjonnan tarkastelua. Järjestäjän käytössä olevan opiskelijavuosimäärän lisäksi tarvitaan säätelyä joko aloittajamäärän tai opiskelijamäärän osalta, jottei uusi rahoitusmalli ohjaa tuottamaan suoritemääriä koulutuksen laadun kustannuksella. Rahoitusmallin tulee kannustaa tuottamaan erikoistuvaa osaamista.

Osaamispisteet rahoitusperusteeksi myös lisäkoulutuksessa

EK ei pidä tarkoituksenmukaisena, että ammatti- ja erikoisammattitutkintojen tutkinnon osille määriteltäisiin rahoitusperusteeksi erilliset painokertoimet, kun perustutkintojen osalta käytetään osaamispisteitä. EK ehdottaa osaamispisteiden käyttöönottoa ja niitä rahoitusperusteeksi ammatti- ja erikoisammattitutkintoihin. Rahoitusmallin tulee tukea ja kannustaa koulutuksen järjestäjiä näyttötutkintoon valmistavan koulutuksen henkilökohtaistamisessa. Esityksestä ei selviä miten muiden tutkinnon järjestäjien kuin niiden, joilla on koulutuksen järjestämislupa, hoidetaan.

Rahoitusmallin tiedonkeruu ja tietoperusta

Rahoituksen tietoperusta monipuolistuu, mikä asettaa erityisiä vaatimuksia tiedon oikeellisuuden suhteen. Rahoitusmallin jatkovalmistelussa tulee varmistua eri osapuolten työnjaosta ja toimeenpanojärjestelmän resurssoinnista. EK toteaa, että rahoitusuudistuksen valmistelu on keskeneräinen luotettavan tietoperustan varmistamiseksi. Koska rahoitus muodostuu historiatietojen perusteella, tulee jatkovalmistelussa arvioida ohjaako malli riittävästi koulutuksen järjestäjiä reagoimaan työelämän muuttuviin osaamistarpeisiin.

Lausunnon tiivistelmä

– Samanaikaisesti valmistelussa on useita lukion ja ammatillisen koulutuksen toimintaedellytyksiin vaikuttavia uudistuksia, eikä ole mahdollista arvioida valmistelussa olevien uudistusten vaikutuksia lukiokoulutuksen ja ammatillisen perus- ja lisäkoulutuksen palvelukykyyn.
– Rahoitusmallin tulee tunnistaa tekijöitä, jotka vaikuttavat koulutuksen järjestäjän toiminnan tuloksellisuuteen ja tehokkuuteen. Rahoitusmallin peruslinjaus siitä, että rahoituksen painopiste siirtyy ajasta suoritteisiin ja vaikuttavuuteen on hyvä. Samoin rahoitusmallin rakenne on hyvä: perus-, suorite- ja vaikuttavuusrahoitus.
– Rahoitusmalli on vaikeaselkoinen ja lukuisten yksityiskohtien osalta keskeneräinen.
– Ammatillisen rahoitusmallin osalta lukuisten ongelmallisten yksityiskohtien lisäksi keskeisin jatkovalmistelussa ratkaistava kysymys on ammatillisen koulutuksen säätely- ja ohjausjärjestelmän malli: ammatillisen peruskoulutuksen (ml. oppisopimus) ja lisäkoulutuksen (ml. oppisopimus) osalta.
– Esityksen mukaisen ammatillisen koulutuksen vaikuttavuusrahoitusmallin pohjalta ei tule jatkaa valmistelua.
– EK pitää välttämättömänä, että rahoitusmallissa näkyy työllistymisen painoarvo, jonka tulee olla ammatillisen peruskoulutuksen osalta riittävän suuri (esim. 10 %). Rahoitusmallissa tulee olla opiskelija- ja työnantajapalaute. Vaikuttavuusrahoituksen osuus tulee olla riittävän suuri, jotta rahoitusmalli ohjaa työllistymiseen/jatko-opintoihin siirtymiseen.
– Rahoitusmallin tulee kannustaa joustaviin siirtymiin oppilaitosmuotoisesta koulutuksesta oppisopimukseen (ns. 2+1 -malli). Oppisopimuksen merkitys työllistymisessä on saatava näkyviin ammatillisen peruskoulutuksen vaikuttavuuden osalta.
– Eri toimialojen erikoistuviin koulutustarpeisiin vastaamiseksi on välttämätöntä, että rahoitusmalli tunnistaa alakohtaisten kustannuserojen rahoitustarvemuutokset (esim. kalliimmat alat, investoinnit) ja toteutuneet kustannukset. Jos lisäkoulutuksen rahoitus jaetaan opiskelijavuosiin perustuvalla rahoituspäätöksellä ilman opiskelijamääräsäätelyä, ohjaa tämä suoritevolyymiin ilman alakohtaista tarjonnan tarkastelua. Järjestäjän käytössä olevan opiskelijavuosimäärän lisäksi tarvitaan säätelyä joko aloittajamäärän tai opiskelijamäärän osalta, jottei uusi rahoitusmalli ohjaa tuottamaan suoritemääriä koulutuksen laadun kustannuksella. Rahoitusmallin tulee kannustaa tuottamaan myös erikoistuvaa osaamista.
– EK ehdottaa osaamispisteiden käyttöönottoa ja niitä rahoitusperusteeksi ammatti- ja erikoisammattitutkintoihin.
– Lukiokoulutuksen osalta jatkovalmistelussa on ratkaistava erikoislukioiden ja aikuislukioiden rahoitus sekä muut yksityisten lukioiden erityiskysymykset (mm. arvonlisävero ml. kiinteistöjen peruskorjaukset ja investoinnit).

Koska rahoitusmalliin sisältyy lukuisia ongelmakohtia ja avoinna olevia yksityiskohtia, EK ei tue nyt lausunnolla olevan hallituksen esityksen antamista ennen kuin tässä lausunnossa mainitut rahoitusmallin ongelmat on ratkaistu ja uusi lausuntokierros järjestetty.

Kunnioittavasti

Elinkeinoelämän keskusliitto EK
Työmarkkinat

Lasse Laatunen
Johtaja