Automaattista päätöksentekoa ei saa pilata huonolla sääntelyllä

Eduskunta käsittelee tällä hetkellä uutta automaattisen päätöksenteon lainsäädäntöä. Asia vaikuttaa varsin juridiselta ja tekniseltä, mutta sillä on suuria käytännön vaikutuksia julkishallinnon tehokkuuteen.

EK, Finanssiala ja Kuntaliitto ovat jo pitkään kritisoineet lakiesitystä. Viime päivinä huolen lakiesityksestä ovat nostaneet julkisuuteen myös useat viranomaistahot, kuten Kela ja Tapaturmavakuutuskeskus. Aiemman lausuntokierroksen perusteella kriittisiä ovat monet muutkin – ehkä vielä vahvemmin nyt, kun sääntelyn soveltamiseen on organisaatioissa ryhdytty valmistautumaan ja sen haasteet konkretisoituvat.

Automaattinen päätöksenteko toimii Suomessa hyvin ja Suomi on julkishallinnon digitalisaatiossa edelläkävijä. Onnistumiset eivät ole sattumaa, vaan pitkäjänteisen ja kunnianhimoisen työn tulosta. Yleisellä tasolla laadukkaasti toteutettuun automaattiseen päätöksentekoon ei liity suurempia ongelmia kuin viranomaispäätösten laatuun yleisesti.

Myös ihminen tekee toisinaan virheitä ja huonoa työtä. Paitsi tehokasta, automaattinen päätöksenteko on myös tapa välttää satunnaisia virheitä. Automaattisen päätöksenteon oikeusturvaa vahvistaa myös se, että suomalainen päätöksentekoautomaatio on nykyisin teknologialtaan melko yksinkertaista. Koneoppimista tai muita vaativampia tekoälyteknologioita ei juuri käytetä, vaan automaatio tuottaa päätöksiä etukäteen ihmisten toimesta määriteltyjen sääntöjen pohjalta. Vähänkään monimutkaisemmat tai harkintaa vaativat asiat ratkaisee ihminen.

Siihen nähden, kuinka hyvin automaattinen päätöksenteko käytännössä toimii, siitä on kuitenkin kehkeytynyt lähes tolkuttoman monimutkainen oikeudellinen ongelma.

Siihen nähden, kuinka hyvin automaattinen päätöksenteko käytännössä toimii, siitä on kuitenkin kehkeytynyt lähes tolkuttoman monimutkainen oikeudellinen ongelma. Eri viranomaisten automaattipäätöksistä ovat antaneet ratkaisuja mm. eduskunnan oikeusasiamies ja oikeuskansleri, jotka molemmat ovat löytäneet menettelyistä laajahkon joukon juridisia ongelmia, minkä lisäksi teemaa on käsitelty eduskunnan perustuslakivaliokunnassa aiempien lainsäädäntöhankkeiden yhteydessä.

Tapauksia, joissa nämä olisivat johtaneet johonkin konkreettiseen vahinkoon, esimerkiksi vääriin tai heikkolaatuisiin päätöksiin, on sen sijaan havaittu harvoin. Automaattisten päätösten määrään nähden ei juuri ollenkaan. Ongelma on siis ensisijaisesti juridinen ja periaatteellinen, kun virkavastuuta ei ole kaikissa tilanteissa osattu kohdistaa. Käytännössä päätösautomaatio toimii ja tuottaa ilmiselviä hyötyjä mm. nopeampina päätöksinä, laadukkaampina päätöksinä, sujuvampina viranomaisprosesseina, resurssien vapautumisena esimerkiksi neuvontaan sekä aivan uudenlaisina palveluina. Nykyinen hallitus pyrkii ratkomaan tätä juridista ongelmaa, mutta lopputulos on menossa pahasti pieleen.

Oikeudellinen ongelma käytännön maailmassa

Karkeasti yksinkertaistettuna ratkottava juridinen ongelma syntyy kahdesta seikasta. Ensinnäkin EU:n yleinen tietosuoja-asetus (GDPR) asettaa automaattisen päätöksenteon käytölle hallinnossa vaatimuksen, jota Suomen nykyinen lainsäädäntö ei täytä. Toiseksi kansallisen perustuslakimme on tulkittu edellyttävän virkavastuun kohdentamista nykylainsäädäntöä tarkemmin: on tiedettävä kuka vastaa, jos automaattisessa päätöksenteossa tapahtuu virheitä. Viranomaisten käytännön työssä luotu malli, jonka mukaan vastuu olisi viranomaisen ylimmän johdon tai sellaisen virkamiehen, jolla on oikeus muuttaa käsittelysääntöjä, ei kelvannut perustuslakivaliokunnalle. Asiasta tulisi valiokunnan mukaan säätää lainsäädännöllä ja nimenomaan koko julkishallintoa koskien. Perustuslakivaliokunnan tulkinnoista tai esimerkiksi GDPR:n sääntelystä voi esittää perusteltua kritiikkiä, mutta käsillä olevaa lainsäädäntöhanketta joudutaan sovittamaan niiden puitteisiin.

Viranomaisten käytännön työssä luotu malli, jonka mukaan vastuu olisi viranomaisen ylimmän johdon tai sellaisen virkamiehen, jolla on oikeus muuttaa käsittelysääntöjä, ei kelvannut perustuslakivaliokunnalle.

Ehdotuksista tulisi kuitenkin karsia kaikki sellainen, jota ei voida pitää tietosuojanäkökulmasta tai valtiosääntöisesti välttämättömänä. Tässä valmistelu on epäonnistunut pahasti, joten poikkeuksellisen suuri vastuu jää eduskunnalle. Mahdollisuutta velvollisuuksien karsimiseen olisi varsinkin lakisääteisten vakuuttajien kohdalla. Kun vakuutusyhtiöt tarjoavat työeläke-, työtapaturma-, ammattitauti- tai liikennevakuutuksia, hoitavat ne suomalaisen tulkinnan mukaan julkisia hallintotehtäviä. Siksi uutta automaattista päätöksentekoa koskevaa lainsäädäntöä on ehdotettu koskemaan myös niitä.

Vakuutusyhtiöiden konteksti poikkeaa kuitenkin olennaisesti julkishallinnon toiminnasta, sillä yhtiöt toimivat kilpailulla markkinoilla ja kansainvälisessä toimintaympäristössä. Lisäksi vakuutusyhtiöiden osalta se juridinen ongelma, jota esityksellä ratkotaan, on vain hyvin rajallisesti läsnä. Toisin kuin viranomaiset, vakuutusyhtiöt voivat nykyisin tehdä automaattisia päätöksiä GDPR:n mukaisesti esimerkiksi asiakkaan suostumuksella, ja vakuutusyhtiöihin voidaan kohdistaa GDPR:n mittavia sakkoja, kun taas viranomaiset ovat näistä vapautettuja. Yhtiöitä koskee jo erittäin laaja vakuutusalan erityissääntely, josta suuri osa on EU-tasoista tai vähintäänkin EU-taustaista, eli direktiivien kirjauksiin kytkeytyvää. Tällaisen sääntelyn sovittaminen yhteen kansallisen, viranomaisten toimintaa varten luodun lainsäädännön kanssa on erittäin hankalaa. Lisäksi sääntely suojaa jo asiakasta erittäin kattavasti.

Ennen kuin viranomaisten sääntelyä ulotetaan yksityisiin yrityksiin, lainsäätäjän tulisi kysyä itseltään, mitä ongelmaa nyt ollaan ratkomassa.

Ennen kuin viranomaisten sääntelyä ulotetaan yksityisiin yrityksiin, lainsäätäjän tulisi kysyä itseltään, mitä ongelmaa nyt ollaan ratkomassa. Vaarantuuko oikeusturva, jos lainsäädäntöä selkeytetään, mutta viranomaisille jätetään myös harkintamarginaalia? Mikä ylipäätään on se oikeudellinen ongelma, johon juuri vakuutusyhtiöiden kohdalla vaaditaan ratkaisua? Lakiesitystä valmistelleen valtiovarainministeriön taholta sidosryhmien ja sääntelyn kohteiden huolia ei kuultu.

Nyt eduskunnan on korjattava ainakin lainsäädännön pahimmat ongelmat. Täysin välttämätöntä on, että lainsäädännön siirtymäaikoja pidennetään, minkä lisäksi automaattisia päätöksiä koskevaan kokonaisuuteen on palattava myös seuraavalla hallituskaudella.